［摘 要］社会性别预算将社会性别视角纳入到公共预算中，系统地评估了政府收支对两性的影响，已经成为推动社会性别主流化，实现性别平等的重要工具。自1984年澳大利亚开展“妇女预算行动”以来，社会性别预算在国际范围内推广开来，至今已有近30年之久。就我国而言，最初的社会性别预算探索始于1995年，逐步形成了具有本土特色的社会性别预算路径。通过对社会性别预算理论及我国性别预算实践状况的研究，总结我国社会性别预算的路径选择，并探索提出了适用于我国国情的一般模式，进而构建推动我国社会性别预算向前发展的倡导机制，最终实现具有中国特色的社会性别主流化。
一、社会性别预算的提出与研究
（一）社会性别预算概念的提出
社会性别预算的概念最初源自于澳大利亚于1984年发起，于1985年全面实施的“妇女预算”，该项目主要用于评估其联邦公共预算对女性的影响。随着社会性别主流化的推行，作为社会性别主流化最主要内容的社会性别预算，开始由“妇女预算 ”的分析范畴，不断发展为从社会性别视角出发就公共预算对男女两性不同需求的影响进行的评估，关注的是对公共预算进行社会性别回应和性别敏感分析。［1］
国际上，关于社会性别预算的名称除了1984年澳大利亚启动时的妇女预算外，到20世纪90年代后期，社会性别预算、社会性别敏感预算和GRB等概念开始流行，后续妇女性别预算行动、社会性别视角预算、社会性别影响政府预算等概念相继被广泛使用，从这些概念的变化一方面反映出了社会性别预算研究领域的研究范畴转向了社会性别，另一方面也是为了避免一旦涉及妇女预算就会让人认为这是为女性单独编制预算的错误倾向。
结合国际研究，我国社会性别研究领域的学者针对本土特色对社会性别预算的概念进行了梳理和阐述。马蔡琛教授在其相关著作中提出社会性别预算是在社会性别主流化过程中，通过分析公共预算对男女两性的不同影响，对公共预算做出社会性别敏感性回应，推动公共部门以更趋公平的方式分配资源，从而使公共预算满足不同群体的不同需求，是促进社会性别平等的一种手段和途径。［2］还有学者指出社会性别预算不是特指预算科目中某些针对妇女的支出项目，更不是女性向男性开展的武器，而是一种促进社会性别公平正义的政策分析工具；是从性别的角度对政府的财政收入和公共支出进行分析，看它对妇女与男性、女童和男童有什么不同的影响，是从性别的视角分析政府资源分配的绩效。［3］ ［4］ ［5］
（二）社会性别预算的研究现状
1.国外研究状况
国外关于社会性别预算的研究，主要可以分为两类，一是有关于社会性别预算概念、背景、意义等理论层面的研究，二是各国社会性别预算实践经验研究。国外社会性别预算理论研究中比较有代表性的研究者，黛比·布兰黛尔（Debbie Budlender）主要研究南非等国的社会性别预算实践经验，从照料经济的角度丰富与发展了社会性别预算理论，指出社会性别预算的实践现状与理论目标之间存在差距；迪安·艾尔逊（Diane Elson）以英国社会性别预算为主要研究对象，着重从经济学角度出发，建议将家庭照料产出纳入宏观经济核算体系中，此外，Elson进一步研发出了社会性别意识政策评估、性别敏感预算报告等具有实用性的社会性别预算工具；那萨利·胡维路伊特（Nathalie Hovloet）关注于社会性别预算指标体系的建立，并将其与消除贫困联系在了一起，明确了社会性别预算的社会意义；鲁宾（Rubin）与巴尔特（Bartle）认为社会性别预算的实施会带给公共预算巨大的变革，这需要一定的政治环境背景与思维方式转变，并强调如果人们愿意投入一定的时间和精力去进行分性别数据统计，社会性别预算的改革目标就有可能实现；格鲁恩（Grown）则主要研究社会性别预算的实用性，认为在国家层面分析资源的供给与需求状况，是实现两性平等的有效途径；荣达·夏普（Rhonda Sharp）通过实地参与指导社会性别预算实践活动，开发设计了著名的“三向开支分类法”，具有很强的理论与实践贡献度。这些学者为社会性别预算理论的建立与发展做出了贡献。
社会性别预算实践与理论研究同步进行，国际社会各国倡导编制两性平等的预算编制，并将推进社会性别主流化纳入政府工作中，但总体上看，各国的尝试均处于初始阶段，尚没有形成行动的体系，很多国家关注预算的支出方面，也有一些国家从社会性别的角度审视本国的政府收入状况，较为典型的国家有西班牙、比利时等。在社会性别预算的推广实践中，国际组织起到了十分关键的作用，不论在资金资助、技术支持还是理论研究、实践探索方面都为各国提供了有益的帮助，如英国联邦秘书处、联合国妇女发展基金会等。
2.国内研究状况
国外社会性别预算研究不论在理论研究还是实践经验方面对我国都有较强的借鉴意义。然而，这些经验有多少在多大程度上为我国所采用，以推动我国的社会性别主流化的进程，还取决于我国基于本土化国情的制度创新能力。
自1995年社会性别预算概念进入中国以来，该领域的研究更多地集中于社会性别预算基础理论的阐述及国际经验的介绍，随着实践步伐的推进逐渐有研究针对国内的实践情况进行经验的总结和分析，我国社会性别预算研究沿着本土实践路径不断发展与完善。在对国外研究经验的介绍方面，有的研究者阐述了国际社会性别预算的演进历史与经验［6］［7］、有的则介绍国外各国的性别预算框架和分析工具［8］；有的研究者重点对“金砖四国”［9］、澳大利亚、南非等国家［10］的社会性别预算实践模型进行了分析；还有研究者从具体的女性立法［11］角度出发对比研究了国际与国内的做法。在接受了国际先进的研究理念基础上，国内社会性别预算研究者开始关注社会性别预算在我国的推广问题，分别从实行社会性别预算的可能性［12］、面对的实施困境［13］、可行性路径与策略等方面［14］从理论层面丰富了我国的社会性别预算研究。随着理论的进步，我国社会性别预算实践也与时俱进，到目前为止我国已经成功开展了河北省张家口市、河南省焦作市与浙江省温岭市等试点地区的预算实践活动，将社会性别预算与公民参与结合起来，重点考察在预算过程中女性的参与情况［15］［16］［17］，这些研究从实践层面丰富了我国社会性别预算研究的内容。
二、社会性别预算的本土化探索
2003年，全国政协委员刘海荣在九届全国政协四次会议上发言时提出，借鉴国际经验，建议在我国实行社会性别预算。
（一）河北省张家口市倡导式社会性别预算
河北省张家口市是我国第一个试行社会性别预算的地区，经历了两个发展阶段。从2005年11月至2008年初，项目活动主要以培训和调研为主；从2008年引入专家咨询机制以推进项目工作，形成了各类研究报告，通过广泛的宣传和倡导，使得市高层领导掌握了社会性别预算的相关理念，逐步树立了社会性别意识，为后续工作奠定了基础，推动了性别预算理念的普及。但实践过程中的问题也逐渐显现，例如其社会性别预算成果多以宣传倡导类为主，并没有进入到政府预算决策的讨论议程，也并没有从实际上触动地方预算的相关改革。总之，张家口市作为首先进行社会性别探索与尝试的地区，为我国社会性别预算本土化实践提供了良好的开端和有益的借鉴，但仍存在着进步的空间。
（二）河南省焦作市开拓性社会性别预算
2009年2月，河南省焦作市启动了“社会性别反应预算”改革试点。每年的编制性别预算，包括性别预算的法规依据、编制的说明以及专题的分析报告等；并聚焦于公共卫生间、法律援助等六类具有性别敏感性的公共支出项目，实行结果导向；为了更好的惠及民生，焦作市积极推进预算政策的调整，经过周密分析，选定了计生奖励扶助制度、性别统计制度以及性别预算专题培训三个方面作为突破口，进行了开拓性的尝试，促进了性别平等长效机制的建设。同时，在推进性别预算过程中也暴露出了一些问题，例如对于学校卫生间设置标准，不同部门规定并不一致；在社会性别预算执行过程中，核心领导、组织、财政部门与妇联尽管积极性较高，但是综合能力有一定的局限性，导致项目成果的理论层次与实践操作性均有待提升，因此，社会性别预算要想从深度和广度上都有所突破，一批具有性别意识、长远目光和高执行力的领导团队必不可少。
（三）浙江省温岭市参与式社会性别预算
温岭市的参与式预算从1999年起步，经过了参与式预算奠基阶段、启动阶段和持续发展阶段。温岭市参与式性别预算源于市人大的推动以及党委政府的支持，其动力机制来自于体制内部。温岭市将性别预算作为一种制度创新契机，人大是性别预算的推动者，党委政府是重要的支持者，妇联因其对妇女需求的了解，是性别预算的具体实施者，三者的结合，更易于将工作落实。另一方面，温岭市第一次将性别预算融入到参与式预算之中，并与民主恳谈的方式相结合，迅速将倡导付诸于实践，产生实效。经过一段时间的推动，温岭市参与式预算取得了显著的成果，不仅提高了人们对于性别预算的认识也使得政府对于女性权益的诉求更加的重视，预算资源在两性之间的分配更加的合理，女性政治参与能力也得到了锻炼，实现了我国社会性别预算的一次突破。
上述三个地区社会性别预算项目作为国内该域的典型尝试，按照主导机构的不同可以分为妇联组织推动、政府部门推动和人大推动三种发展路径。就其共性而言，三种路径都展开了必要的宣传与培训，鼓励更多的女性参与到预算过程中，收集相关数据进行研究，最为关键的一点是高层决策对项目的支持力度决定了项目的持续性和发展程度。尽管国内社会性别预算已经开始了探索，但是仍旧处于最初始的阶段，亟需从已有经验中获得启示，开发适合本土化发展的社会性别预算路径与政策建议。
三、我国社会性别预算的本土化路径选择
借鉴国外社会性别预算的策略框架，包括“三向分类法”、南非“五步法”以及英国女性组织提出的性别预算三阶段法，结合我国社会性别预算的实践经验，我国社会性别预算的路径可以分为：目标制定→宣传倡导→实践操作→监督评估四个环节，在具体实施过程中每一环节步骤都有其关键节点。
（一）目标制定
在目标制定环节，需要遵循因地制宜原则，充分体现本土化的特色。例如对于沿海经济发达的地区，可以将提高社会性别预算的两性参与率作为攻关对象，将人们接受的性别新观念落实到实践中，发挥实效；对于内陆经济发展较为落后的地区，可将社会性别意识及性别预算理论的宣传作为主要工作，为后续工作的推进奠定思想基础。
由于社会性别预算在我国还处于探索阶段，需要政府部门、社会组织等多方面的参与和支持，应该鼓励非政府组织、国际机构、专家学者及基层组织的加入。因此，在目标制定阶段应充分考虑多元主体的利益，将参与主体的利益放在重要位置，以吸引更多的组织参与到项目中来。
在我国以往的社会性别预算试点中，项目目标一般比较宏观，导致无法对项目成果进行有效评估。为了后续工作更有针对性的开展，在最初制定项目目标时，应将目标层层分解，分为总目标、子目标，并尽可能细化该目标预算取得的成果，针对每一层制定相应的目标。总目标为推动社会性别主流化，下设三个子目标：（1）宣传倡导层目标：社会性别理论知晓率等。（2）实践操作层目标：形成规范的社会性别预算框架；调研访谈次数、问卷发放份数等。（3）监督评估层目标：完成预算评估；女性参与预算的人数等。
（二）宣传倡导
宣传倡导在我国性别预算探索阶段作用尤为显著。要想将一项政策落实到实处，观念要先行，要做好社会性别预算工作，只能建立在对其充分理解与认同的基础上，因此，应将宣传倡导层的工作渗透到日常工作中。目前，各组织个人对于宣传倡导的作用已经达到了共识，但现阶段各地区采取的宣传倡导方式还是主要以短期的培训与宣讲形式为主，缺乏长效的宣传倡导机制。因此，创新宣传倡导的方式，是今后社会性别预算推动的重点工作之一。
创新社会性别预算宣传与倡导方式，首先要确保宣传主体的权威性；其次，要培养具有扎实性别理论的专业学者；再次，要对宣传结果按照项目目标的标准进行反馈评估，不断完善薄弱环节，保证宣传的效果。
（三）实践操作
实践操作层是社会性别预算的关键步骤。此阶段要完成性别统计与性别预算。性别统计通过建立具有性别意识的统计指标和变量，为后续工作提供技术支持。性别统计要求社会性别预算地区建立科学的社会性别预算内容框架，结合实际，不同的地区可以在本土化的基础上进行创新和改革，并因地制宜。性别预算是项目的核心关键点，通过对性别统计得到的数据进行分性别的公共支出敏感性分析，重点考察分性别的影响差异和改进路径；同时，增加性别视角的讨论和论证，扩大女性群体对预算决策过程的参与程度，在既有的预算过程中，逐步增加纳入女性群体意见的利益表达机制和参与途径。
性别统计和性别预算，不仅需要多部门的协作，也需要持续性的资金支持。在增加参与主体的同时主导部门应该规范好实施的流程，减少工作的阻力；同时，拓宽资金的筹集渠道，实现资金自给自足的长效持续发展机制。
（四）监督评估
在我国已有的社会性别预算试点项目实践过程中，监督评估工作尚鲜有涉及，这是社会性别预算本土化路径中的必经环节也是日后需要强化的部分。
社会性别预算的监督包括两个方面的工作，一是对社会性别预算成果的监督，随时发现问题、提出问题、纠正问题，保证社会性别预算编制工作的顺利执行。二是确保社会性别预算纳入到公共预算过程中，通过举行公共预算听证会或是与相关职能部门、组织群体定期进行交流，将性别预算与公共预算过程相衔接，不游离于既有的公共财政体系之外，否则难以取得实质性的进展。
评估工作主要针对已有的项目经验和成果进行科学的评估，旨在不断提升项目实施的科学性和执行能力。项目成果的评估工作既包括相关领域专家学者理论层面的评估，还包括通过项目成果的推广，在实践中检验项目成果的时效性。在项目成果的推广中可以充分借助媒体的力量，通过正向积极的宣传，扩大社会性别预算项目的社会影响力。
四、完善我国社会性别预算的倡导机制
社会性别预算在我国已经初步形成了具有本土化特色的路径选择模式，但如何真正将社会性别预算落实到位，甚至是实现路径选择上的创新，必须构建完善的社会性别预算倡导机制，推进指导思想上的转变与行动策略上的提升。
社会性别预算要求实践与理论的并肩发展，在实践方面，可以从四个方面加以强化。
一是要强化性别统计数据的分析和研究。用客观的数据分析结果反应当前的社会性别状况及其所可能带来的社会问题，进而促使领导层从客观层面认识到社会性别平等的重要意义，并将社会性别预算引入高层领导者的关注问题列表中，为进一步的工作争取更多的支持力量。
二是强化社会性别预算的宣传，扩大其普及性和影响力。当前，我国社会性别预算的宣传工作已经取得一定成果，今后应该继续强化，将工作的重点推进到性别意识薄弱的群体和地区，在已经取得一定成果的群体和地区则创新宣传的模式，关注宣传效果的评估，分阶段分层次扩大社会性别预算的普及性和影响力。
三是重视政府官员社会性别预算的能力建设。社会性别预算不仅仅是推进社会性别平等的一种工具，还是一种具有丰富内容的知识体系。要想真正了解其内涵发挥其作用，推动其实施就应有一批具备相应知识储备的政府官员，鉴于此，在探索社会性别预算本土化路径的过程中首先应该强化政府官员的性别预算能力，为后续工作的开展提供专业性指导。
四是提升女性群体的社会性别预算参与水平。从整体上来看，我国女性地位低于男性，在一些领域不能与男性平等享有公共资源，因此，女性群体应强化自身综合素质的提升，更多地参与到公共预算中，在实践中提升社会性别预算水平，争取自身的权益。
与此同时，要进一步推动性别预算的本土化，还需要实现以下五个方面的转变。
一是从理论到行动的转化。在社会性别预算的起步阶段，社会性别预算理论的宣传与培训工作必不可少，并已经起到了显著作用，具备了由预算理论宣传向预算行动转变的现实条件，应顺势而变，推动性别预算工作进入新的实施阶段。
二是实现从工具到内容的转变。目前国际社会普遍将社会性别预算视为一种实现公共预算性别敏感化，推动社会性别主流化的工具来看待。但随着国际社会性别预算实践步伐的推进，性别预算已成为公共预算的一部分。因此，应该构建具有本土化的社会性别预算内容体系，包括概念内涵、基本特征、实施步骤、遵循原则等一系列的内容，实现认识层面由工具到内容的跨越。
三是实现从形式到实质的转变。国内外社会性别预算的理论与实践都已取得了显著成果，但我国社会性别预算的理论和实践研究还远远不能满足社会发展的需求，尽管有关部门一直在呼吁实行社会性别预算，但是大部分的工作仍旧停留在形式层面，并没有触及公共预算的实质。因此，从口号呼吁的形式层面向真正落实执行性别预算的实质层面转变是社会性别预算发展的必经之路。
四是实现从个人自觉向法律责任的转变。目前，各地方是否实行社会性别预算完全是地方意愿和选择，并没有专门的法律规定和要求。由于社会性别预算可见效益的长期性与当前各地方政府追求政绩的短平快性相悖，要想依靠个人自觉实现社会性别预算的大范围普及是不可能的，政府层面在积极鼓励的基础上还应尽快出台相关法律规定，将社会性别预算提高到国家法律规定的高度，推动社会性别预算的普及与发展。
五是实现外生到内生的转变，即由国际组织倡导到国内发展需求的转变。我国社会性别预算的最初尝试就是在国际基金的支持下展开的，这对于我国社会性别预算的启动起到了关键的作用，然而，这并非一种长效发展机制。只有社会性别预算成为国内发展的真正需求才会促使其形成一种长效机制和发展模式，实现性别预算动力来源由外生向内生的转变。并通过政府、国际机构、社会组织、专家学者以及每一个公民的努力，推动社会性别预算的持续发展。
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［作者简介］张再生，天津大学公共管理学院教授，博士生导师；宁甜甜，天津工业大学招生就业处科员，讲师。
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