［摘 要］调查评估是维稳应急工作的重要环节。本文以新加坡小印度骚乱调查为例，从启动、过程、结果三个方面介绍了调查的基本经过，总结了以探寻事实真相为调查使命、以独立第三方为调查主体、以公开听证和多方参与保证调查质量、以有针对性地提出整改措施保障调查结果应用四个特点，提出了我国应科学认识调查工作的性质和作用、探索实行第三方独立调查制度、建立全过程调查公开机制、完善整改措施跟踪监督机制的政策建议。
［关键词］第三方调查； 群体性事件；小印度骚乱
一、引 言
调查评估是维稳应急工作的重要环节，是从已发生突发事件中汲取经验教训、避免类似事件再次发生的基本方法。［1］我国突发事件调查工作相对滞后，部分重特大突发事件的调查引起了社会广泛关注与争议。［2］在各类突发事件中，群体性事件更具高度敏感性和社会关注度，如何在群体性事件发生后进行客观公正的调查、全面总结经验教训、提出整改落实措施，是一项紧迫而棘手的任务。
新加坡等发达国家群体性事件第三方调查的做法可供我国学习借鉴。2013年12月8日晚，新加坡南部闹市区的印度族聚居区“小印度”发生一起群体性事件——新加坡官方和媒体称为“小印度骚乱”（The Little India Riot）。①当时，一辆私人巴士撞死印度客工萨蒂威尔（Sakthivel Kumaravelu），引发新加坡40多年来最严重的骚乱，400多名南亚客工烧毁多辆警车和救护车，导致62人受伤，23辆执法车辆遭破坏或烧毁，财物损失超过53万元。②事件发生后，新加坡内政部立即成立调查委员会，负责彻查事件的
① “群体性事件”是我国特定称呼，国外类似概念是“骚乱”。“群体性事件”概念在我国有一个发展和认识过程，到目前为止并没有统一、标准、规范的定义。
② 本文有关小印度骚乱事发经过和调查委员会调查过程，资料主要来自小印度骚乱调查委员会完成的最终调查报告。见Report of the Committee of Inquiry into the Little India Riot on 8 December 2013［R］. http://www.mha.gov.sg/Data/Files/file/Little%20India%20Riot%20COI%20report%20-%202014-06-27.pdf.
起因和经过，并于2014年6月27日呈交书面建议报告。本文系统介绍了独立调查委员会有关新加坡小印度骚乱调查的基本经过和主要特点，总结了对完善我国群体性事件调查制度的借鉴与启示。
二、小印度骚乱调查的基本经过
（一）调查的启动
2013年12月9日——骚乱发生后的第二天，新加坡总理李显龙下令内政部成立调查委员会。12月13日，根据新加坡《调查法令》第139A章第9节规定，由新加坡副总理兼国家安全统筹部长及内政部长张志贤委任的四人调查委员会正式成立。该委员会由拥有丰富法律与仲裁经验的退休高庭法官塞尔凡（77岁）领导，成员包括曾任警察总监的郑大峇（72岁）、全国职工总会荣誉会长德培华（65岁）和西海岸公民咨询委员会主席蔡添水（61岁）。
调查委员会的主要任务，是彻查骚乱事件的起因，评估事件的应对过程，提出降低类似事件再次发生风险的政策建议。调查委员会的职权具体包括五个方面：（1）确定导致骚乱发生的因素和环境；（2）确认骚乱升级的过程和应急部门的处置经过；（3）评估应急处置措施是否到位，提出提高应急处置能力和降低类似事件发生风险的措施；（4）根据新加坡《调查法令》独立开展调查；（5）在六个月内（即2014年6月13日之前）完成调查并向内政部长提交调查报告。
调查委员会成立后，为保证调查工作优质高效地进行，决定邀请和委任相关机构和人员参与两方面的工作。一是证据收集。2013年12月16日，调查委员会委任由未派往处理此次骚乱的新加坡中央肃毒局组成六人调查小组，协助调查委员会全面收集证据。二是引证。2014年2月18日，调查委员会委任由总检察署高级政府律师邱金龙领导的六人政府律师团，负责公开听证会的引证工作。
(二)调查的过程
整个调查前后共经历6个多月，包括收集证据、公开听证、补充证据三个阶段。
1.收集证据
自2013年12月13日至2014年2月19日，调查委员会共召开了7次内部会议，开展了3次现场勘查，走访了包括骚乱现场参与者在内的许多外籍客工，并审查了监控录像、媒体报道、非正式访谈以及来自其他渠道的证据，以全方位收集事件相关信息。
证据收集工作具体包括如下四个方面。一是走访外籍客工。在57名涉案外籍客工被遭遣送回国前，调查委员会主动征询他们是否愿意接受面谈，2013年12月18日至20日，对其中同意接受面谈的20名涉案客工进行面谈。二是走访骚乱现场。2014年1月24日，调查委员会走访了骚乱事发现场，调查小组汇报了事件的起因和发展过程。三是走访外籍客工宿舍。2014年2月3日，调查委员会走访了一个建筑工地的2个外籍客工宿舍，旨在通过非正式访谈，征询外籍客工对骚乱的看法，同时评估媒体和非政府组织声称骚乱是由客工遭不公平对待引发的观点。四是走访外籍客工聚居区。2014年2月16日，调查委员会走访了三个外籍客工聚居区，旨在了解与小印度类似的外籍客工聚居区的情况。
调查委员会还从公众获得各种相关信息和证据。2013年12月13日，内政部发布公告，任何有兴趣参加听证会的团体和个人，都可与调查委员会秘书处联系安排。截至2014年2月5日，调查委员会秘书处共收到22封公众和非政府组织的来信和邮件，很多人就骚乱的起因以及如何加强外籍客工聚居区的管理、改善社区与客工关系等提出了自己的想法。调查委员会对所有证据进行了认真分析，并最终决定邀请其中的4人和3家非政府组织参加公开听证会并在会上作证。
2.公开听证
从2014年2月19日至3月26日，公开听证会在初级法庭第13庭室共进行了24天。听证会对公众开放，有意出席的公众以先到先进的方式入场，律师、媒体代表也可参加。在听证会上，调查委员会公布了所有323名证人的口供，并现场盘问了其中的93人。调查委员会还播放了事发巴士上的闭路电视监控、小印度公交车站监控摄像头以及事发现场市民、客工拍摄的录像等音视频。
在公开听证会上，传召的证人非常广泛。在确立导致骚乱的前因后果方面，传召的证人包括：在场客工、小印度居民和商家、巴士司机及协调员、客工宿舍经营者，非政府组织代表以及内政团队行为科学中心主任马吉德（Majeed Khader）博士；在骚乱事发经过和应急部门如何处置该起事件方面，传召的证人包括：巴士司机、女协调员、巴士乘客、到场警员和民防人员以及警察总监黄裕喜、副警察总监拉惹古玛（Raja Kumar）、东陵警署署长吕瑶琳和中央消防局局长等；在检讨小印度等客工聚集地的管理措施是否恰当以及应采取哪些改善措施方面，传召的证人包括：探讨客工福利的跨部门委员会以及骚乱调查小组组长、中央肃毒局局长亚当。
供证人员与调查委员会在听证会上进行异常激烈的质询和辩驳。例如，曾任警察总监的委员郑大峇和事发当晚的指挥官东陵警署署长吕瑶琳在庭上针对现场情况和一些问题“唇枪舌剑”。作为骚乱发生时负责现场指挥的最高职衔警官，吕瑶琳当晚只穿着T恤、外套和牛仔裤就赶到骚乱现场。听证会一开始，他就遭听证会委员质疑，为何没有穿制服到现场。吕瑶琳解释说，他的首要考虑是要以最快的速度赶到现场，穿制服与否不会影响他的指挥能力，因为在场的警员都认得他，在闹事者看来也不会有什么不同。
3.证据补充
在公开听证期间，被告上法庭的个别外籍客工仍待判决。为避免调查影响到法院判决，调查委员会在此期间未对这些客工进行走访。2014年6月3日，法院判决结束后，调查委员会走访了其中2名被定罪判监的外籍客工。鉴于这些被判罪客工所提供的证据及听证会结束后新收集到的证据对查找事件原因、还原事实真相非常重要，调查委员会向内政部申请延迟2周递交调查报告。
（三）调查的结果
1.调查报告
经过6个多月的调查，调查委员会于2014年6月27日向新加坡内政部提交了调查报告，该报告随后于6月30日在内政部的官网向社会公布。调查报告的“引言”介绍了调查委员会的组成和事件的简要经过，“附录”是参加公开听证会的证人列表和引证概要。正文主要包括三部分：第一部分为调查过程与方法；第二部分为调查委员会的主要结论，包括小印度骚乱的基本事实以及导致事件发生的因素和环境；第三部分为在新加坡减少发生类似事件的政策建议。报告还附有调查委员会主席和成员四人的签名。报告还原的事件事实、主要结论和对策建议包括如下四个方面。
（1）骚乱基本经过。调查认定，整个骚乱先后持续2个多小时，分为两个阶段。在第一阶段，意外事件刚发生，矛头主要针对巴士、巴士司机和女协调员。首批警察、医护人员和民防部队赶到现场，试图将被压在车轮下的遇难者抬出并掩护巴士司机、女协调员从车内转移到救护车上。此时，围观人群变得富有攻击性并开始投掷东西，矛头也转向现场应急处置人员和应急车辆。在第二阶段，增援警察陆续赶到现场，试图控制事态并等待特别行动指挥处人员增援。此时，聚集人数上升至约400人并出现了难以控制的迹象。随后，特别行动指挥处人员抵达现场。现场开始出现暴力和打砸行为，多辆警车和救护车被烧毁。
（2）骚乱原因。骚乱发生后，各方都提出一些认为可能导致骚乱的原因，包括：客工对肇祸司机和巴士女协调员感到愤怒、酒精导致他们行为失控、客工的工作条件不佳、长期积累的愤怒在车祸后一触即发等。调查委员会最终认定，外籍客工对他们在本地工作和生活不满并非骚乱导因，致命车祸才是引发骚乱的首要导因，加上现场一些人喝醉酒、在场客工对车祸和执法人员的误解以及客工的文化和心理因素，进一步加剧了当晚的冲突，导致骚乱发生。
（3）现场处置过程。调查认定，警察部队整体反应迅速有效，但第二阶段的行动有待改进，主要存在三方面的问题。一是通信联络不畅。通信联络出现问题、导致警员各自为政是当天事件处置中存在的最主要问题，不认同警员强调的因人手不足影响现场应对。二是行动迟缓。从警员要求支援到镇暴队正式接获通知前后长达18分钟，让人“无法接受”；镇暴队之后花了42分钟才抵达现场，耗费的时间“长于一般”。三是指挥紊乱。在特别行动指挥部队抵达现场前，警队决定只驻守骚乱地点周围而不是逮捕骚乱者，使骚乱者能自由离开。在特别行动指挥部队抵达后，警方仍只驱散骚乱群众而不是立即逮捕他们，也使得骚乱者更加任意妄为。
（4）改进建议。最终提交的调查报告，就三个方面提出建议：在强化内政团队方面，建议提升警队的沟通和指挥控制能力，加强前线警员的训练，增加警力，加强警察部队和民防部队等内政团队的协调，减少调派资源时的层层请示程序；在改善人员聚集区的管理方面，建议加强人员聚集区安全管控措施，减少人员拥挤和聚集，在聚集喝酒问题严重的地方实施禁酒措施，更严厉取缔在公共场所的醉酒者；在改善客工的工作与住宿条件方面，建议人力部进一步协助外籍客工，让他们更清楚自己的权益，并在新加坡有更愉快的工作环境。
2.改进措施
针对调查委员会在调查中发现的问题和所提出的改进建议，新加坡政府责成由副总理兼财政部长领导的跨部门委员会，负责探讨客工群体对新加坡人的影响和客工福利两大课题，确保有足够的交通安排载送客工往返宿舍，确保客工不破坏治安，加速建造更多宿舍。2014年2月18日，新加坡国会三读通过针对小印度秩序制定的《公共秩序（额外临时措施）法案》。随着这项新法令生效，警察部队等相关政府部门将获准在小印度采取精细措施来维持治安、管理交通及执行禁酒令；有意在小印度举行室内会议的人，将须申请警方准证。
针对调查委员会在最终提交的调查报告中所提出的建议，新加坡政府及时作出回应并积极采取相应的改进措施。2014年7月7日，副总理兼国家安全统筹部长张志贤和人力部长陈川仁在国会发表部长声明，分别就调查委员会公布的报告阐述政府立场，当局将落实有关建议，避免类似事件重演。
三、小印度骚乱调查的主要特点
（一）以探寻真相为调查使命
技术调查和司法调查分离的观点认为，技术调查只涉及事件技术原因分析，而司法调查则对职责和责任予以认定。［3］技术调查要做的工作是：描述事件的真实过程，识别导致事件发生的各种因素，找到导致事件发生的各种直接或间接原因。［4］小印度骚乱调查属于技术调查，目的在于寻找各种证据，还原事实真相，评估处置过程，提出改进政策，而不是对相关机构和人员进行追责处理。新加坡副总理兼国家安全统筹部长及内政部长张志贤在独立调查委员会委任书中明确，成立调查委员会的目的是“确认骚乱的前因后果，提出对制止类似事件重演建议”。
（二）授权独立第三方开展调查
由退休高庭法官塞尔凡领导的调查委员会具有很强的独立性，只对内政部负责，与骚乱当事方不存在利害关系。此外，调查委员会还委任由未参与此次骚乱处置的新加坡中央肃毒局组成六人调查小组收集证据，由总检察署高级政府律师邱金龙领导的六人政府律师团负责公开听证会引证。
（三）全方位调查收集证据
调查过程强调质量优先，尽可能多听取各方面的意见，为还原事实提供证据，而不是屈从于媒体和社会舆论的压力。整个调查前后历经6个多月，分为收集证据、公开听证、补充证据三个阶段。调查小组向323名证人问话和录取口供，93名证人在为期24天的公开听证会供证。考虑到需要对未判决人员进行走访以补充证据，调查委员会还推迟两周提交调查报告。因此，最终完成的调查报告非常详细地还原和解释了骚乱事件的前因后果，并对制止类似事件重演提出多项有针对性的建议。
（四）有针对性地提出整改措施
调查的目的是为了发现问题，改进工作。调查委员会完成的调查报告共76页，其中“建议”部分的篇幅超过1/3，涵盖了提高应急队伍的应对能力、加强客工聚集地管理等多个方面。在调查进行中和结束后，新加坡政府推出一些维持安全与治安的临时性或长期性措施。调查报告发布后，政府表态将全面落实委员会提出的建议，内政部表示会把小印度骚乱事件后实施的禁酒令成效以及调查报告纳入考虑，以制定明确、可执行和最适合本地的管制条例。
四、对中国的借鉴与启示
新加坡小印度骚乱调查的做法和经验，对推进我国突发事件特别是群体性事件调查工作，具有重要的参考价值和借鉴意义。
（一）科学认识调查工作的性质和作用
调查是维稳应急工作的重要环节。“调查的目的是通过收集和分析证据以获得结论，寻找导致事件发生的原因，并提出建议防止类似事件重复发生，调查的目的不在追责。”［5］长期以来，我国应急管理“虎头蛇尾”，调查工作得不到应有的重视。我国法律制度中突发事件调查相关规定非常少，现有的少数规定也更多地强调调查的责任追究导向，甚至直接将追究责任作为立法目的，“调查与责任追究变成了一对孪生兄弟，责任追究甚至成为了事故调查的最终目标。”［6］借鉴新加坡小印度骚乱调查的做法，一方面，我国要大力推进突发事件特别是群体性事件调查工作，真正让每一起事件的发生都成为避免类似事件再次发生的契机；另一方面，要按照技术调查与司法调查相分离的原则，回归技术调查收集事实证据、还原事实真相、分析事件原因、评估应对过程、提出改进措施的本意。
（二）推行第三方独立调查制度
根据“正当法律程序原则”，“任何人不应成为自己案件的法官”。“调查机构的独立性是调查结果准确性和可信性的保障。”［7］目前，我国的突发事件调查主要还是以自查自纠或上级查下级的形式为主，由于调查主体与被调查对象存在太多的利益交集，出于“护犊”、“卫主”、“撇清自己”等逃避责任或“家丑不外扬”心态而避重就轻、遮掩事实的现象不可避免，调查的独立性、公正性无法得到保证。借鉴新加坡小印度骚乱调查的做法，要探索建立由国家权力机关、法定独立机构或社会机构等第三方牵头的调查制度，并组织人大代表、政协委员以及相关专家、学者、律师和其他社会人士参加，摆脱政府的行政干预以及被调查对象的干扰。
（三）完善调查状态公开机制
以探寻真相为目的的调查，以事实为依据，对证据的收集和查证要求更高。只有以公开为原则，才能更全面地收集各方证据，提高调查结论的可靠性，同时更好地保障公众的参与权、知情权、监督权，减少调查中失范与违规现象的发生。当前，在我国突发事件特别是群体性事件调查过程中，“速度”优于“质量”、“秘密”多于“公开”。借鉴新加坡小印度骚乱调查的做法，一方面，要克服急功近利的急躁心理，坚持科学理性、实事求是的原则，按照突发事件的性质、特点、复杂程度以及证据搜寻的难易程度，科学设计调查方案；另一方面，要遵循“公开是原则、保密是例外”的原则，实现调查过程、调查证据和调查结论的全方位公开，提高公众对调查工作和调查结果的认同度。［8］
（四）建立整改措施跟踪监督机制
调查是为改进工作服务的，目的在于从根本上找到事件发生的原因，建立防范机制，避免类似事件的再次发生。当前，我国突发事件特别是群体性事件调查，得出的结论比较简单，所提建议比较空洞，也缺乏相应的跟踪、评估和督导机制，调查结果往往流于形式。借鉴新加坡小印度骚乱调查的做法，一方面，要在对事件原因、经过和应对过程进行系统全面、客观公正调查的基础上，提出具体可行的整改措施，避免大而化之、泛泛而谈；另一方面，要建立整改措施评估考核机制，把整改措施落实情况纳入相关机构和人员考核评价内容，以评促改，真正做到持续改进、不断提高。
［作者简介］钟开斌（1978-），福建武平人，国家行政学院应急管理教研部副教授、清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员。
［参考文献］
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