创新驱动发展是党和国家在新形势下总揽国际大势、着眼发展全局作出的重大战略部署。创新驱动是就市场经济条件下经济发展的驱动力选择而言的，必须遵循市场经济就是法治经济的逻辑，依法创新、依法驱动。党的十八届四中全会提出要完善社会主义市场经济法律制度，完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制等。由此可见，全面依法治国的重大战略部署同时体现出对改革、创新发展的高度重视，法治是创新驱动发展战略健康、可持续的根本保障。
创新驱动发展的前提是要树立依法创新的理念
依法创新是法治国家建设战略部署中关于创新驱动发展的基本要求。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。改革应当坚持底线思维，改革的原则不能和中国的法律规定冲撞，法律的红线不能碰，这是法治的基本要求。
尊重我们国家地域有差别、发展不平衡等现实，各地在贯彻落实十八大，十八届三中、四中全会精神的过程中，部署、实施创新发展就可能、也有必要依据自身条件、发展规划，选择在法落后于实际发展或者法无明文规定时政策先行、推行试点工程。比如，中关村国家自主创新示范区在知识产权、税收、人才、中小企业保护等方面就有很多有益的尝试，出台了一系列诸如“1+6”、“京科九条”、“京校十条”等推动创新发展的政策、文件。深圳的创新发展也表明，先行先试是有益的实践探索。
按照十八届三中、四中全会的要求，以法治思维和法治方式推进创新驱动发展，必须坚持依法创新。一是政策创新、制度创新必须依法进行，在法无规定或无法可依时，要坚持创新与法律原则、法的精神相一致，坚持底线思维，不能违背法治精神，违背法的价值片面追求创新发展。二是约定不能突破法的强制性规定。创新主体在市场活动中的行为，原则上遵循“法无禁止皆可自由选择”。如对于委托或职务发明、专利，为了促进科技成果转化，当事人在不违反知识产权法的强制性规定的前提下，可以就创新成果所有权、转化程序、收益分配等进行约定，但创新成果的知识产权归属、权利人的法律地位，必须经由合法有效的合同才可能发生变更。三是遵循重大改革必须“于法有据”的要求，坚持重大领域的改革创新，在条件成熟时要先立法，进行立法规划，这是确保中国市场经济法治化的基本要求。
创新驱动发展的基础是用好现有法律框架下的创新空间
创新发展战略的实施路径主要包括创新体系改进和创新结构优化。创新体系改进不仅体现为要素的创新和改进，还体现为要素与要素、要素与环境联系的创新和增强；创新结构优化不仅包括结构模式和主体行为模式的创新，还包括整体运行流程优化和运行效率提升。
创新主体涵盖企业、高等院校、科研院所、中介机构、政府等，在市场经济的环境中，他们都可以以私权利主体身份进行必要的市场活动。“法无禁止即可自由选择”的民商事法律原则，为各主体开展创新活动提供了巨大空间。只要不违反法律的强制性规定，技术创新、商业模式创新甚至制度创新，都有足够的空间。特别是在科技体制改革的要求下，产权制度保护会更加完善，知识产权保护制度会进一步为成果转化创造条件，为产、学、研、用相结合的协调创新提供必要的法律保护。所以，在民商事法律、经济法律的框架下，创新主体要有必要的法律观念，熟悉并掌握与本行业创新活动有关的法律法规和监管规定，从有利于行业发展、服务经济健康运行的角度大胆尝试创新，充分运用和发挥好现有法律环境给予的创新空间。
当然，善用法律空间就要做到积极履行法律义务。在市场活动中履行市场经济秩序维护所必要的报备、报批等法律手续，及时关注法律法规的修订、完善，以新的法律法规和监管要求及时调整有关创新方案。中关村国家自主创新示范区最“新四条”的制定及实施，就是在以往政策实施基础上，结合《中关村国家自主创新示范区条例》，对原有的一系列办法、文件进行调整，在精简原有专项支持、支持方式、创新环境的优化等方面，为中小企业创新发展提供法律范围内最大的市场空间。
创新驱动发展必须加强法律风险防控
法律风险的本义是指权利——义务结构转化为权利——责任结构的预期，一旦某种义务转变为法律责任就意味着风险的形成。换言之，法律责任的出现是形成法律风险的标志，法律风险的实质即是法律责任。
创新由用户需求、技术研发、推广应用和用户反馈等多个环节构成，涉及企业、科研院所、高等院校、政府、中介机构等多个主体以及消费者等推动力量。如果我们把创新主体简单以公、私两域区分，政府是公权力主体，其他如企业、科研院所、中介机构、个人等都属私权利主体，两类主体的活动空间都是市场这个大的环境。遵循市场经济就是法治经济的逻辑，创新主体的活动本身必然可能带来相应的法律风险。
政府要避免制度、政策创新的法律风险。作为公权力主体，政府在创新发展中居于主导地位，这是域外创新发达国家的经验。我国建设创新型国家，从中央到地方，政府从立法、规划、制度供给、环境维护等方面已经发挥了主导作用，其中政策支持和优惠还是近些年各级政府相对偏爱的选择。《深圳经济特区改革创新促进条例》（2006年）、《中关村国家自主创新示范区条例》（2010年）等都是这样的思路和选择。问题在于，作为公权力主体，在主导创新发展的过程中，如果没有系统思维、底线思维，就可能在制度供给中突破法律、法规的强制性规定。特别是在大众创业、万众创新的氛围中，政府有可能因过度追求、关注创新，过度、过急进行制度、政策创新，而忽视与国家法律、法规的衔接，忽视与政策体系的逻辑关系。李克强总理强调：“大道至简，有权不可任性。”但权力不可能自觉“不任性”，只要忽视法治思维、怠用法治方式，公权力主体越积极作为，越有可能任性，由此带来公权力违法的风险并引发相应的私权利主体行为风险。
私权利主体要避免因技术创新、商业模式创新等带来的相应法律风险。在市场环境下，私权利主体的行为逻辑是私法自治。私法自治要求在私法领域“法无明文禁止即为自由”，即只要不违反法律、法规的强制性规定和公序良俗，国家就不得对市场主体的行为自由进行干预。这就是负面清单管理模式的实质和要求。按照负面清单管理，政府要列举法律法规禁止的事项，对于法律没有明确禁止的事项，都属于法律允许的事项。问题在于，创新发展中各主体、要素活动的空间——社会、市场，也总是处于不断的发展、变化之中，立法者的理性不可能完全应对变动不居的生活、市场环境。因此，任何社会都存在“法律空白”，即法律处于沉默状态、不表明态度的领域。对于是否进入该领域、进入该领域的法律后果，私权利主体无法准确判断，因而面临不确定的法律风险。虽然在负面清单管理模式实践过程中，各级政府都在逐步列举、完善负面清单，以给予私权利主体更充分的自由，但“法律空白”不可能一下子清晰。比如，互联网金融、大数据与信息使用、融资方式创新等领域，仍然存在不少“法律空白”，私权利主体都应当有法律风险防范的意识，选择让法律人员介入创新全过程，加强全流程风险管控等措施，避免法律风险。
综上，在国家战略层面，创新发展与法治建设相辅相成。法治为创新发展保驾护航，引领、推动创新发展；反过来，创新也会对法治建设不断提出新的要求，倒逼法治发展，以满足创新对环境的要求。
（作者：中共北京市委党校法学部副教授，北京市政府法治研究中心研究员）
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