编者按：打击网络恐怖主义涵盖技术防控、内容监管等多个方面，但都属于被动的“防”。在国际合作基础上，形成运用法律手段是主动作为的可取思路。有利于形成打击网络恐怖主义的长效机制，对整个网络空间治理也具有重要价值。尤其是网络恐怖主义的高隐蔽性、智能性、便捷性以及强危害性等特点，使任何一个国家不仅难以独善其身，而且难以单打独斗。这也决定了我们必须选择国际层面的立法执法合作，来共同应对网络恐怖主义的滋生蔓延。
网络技术的发展以及网络本身属性促使网络恐怖主义呈现出泛滥的态势，而且随着各国对网络依赖程度的加深，网络恐怖主义对国家安全、政治、经济等方面所造成的威胁增加，主要威胁是直接攻击包括关键基础设施在内的重要信息系统和将网络作为工具进行恐怖信息传播、恐怖活动策划等。网络恐怖主义近年呈现泛滥态势，多国正在修订《反恐法》，但是至今没有专门的治理网络恐怖主义的法律。面对目前打击网络恐怖主义的国际合作，特别是法律层面的立法与执法合作，由于各方面的障碍也将困难重重，要在国际层面形成打击网络恐怖主义的合力，亟待实施有效的立法执法合作。
国际立法执法合作现状
当前，联合国还没有指定专门的打击网络恐怖主义的公约，但是在2014年6月，打击网络恐怖主义的内容首次被写入《联合国全球反恐战略》，2014年9月的联合国安理会的反恐峰会上指出要加强防范设计恐怖分子活动和网络的信息交流。具有关联性的公约主要有《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等，此外还制定了规制典型恐怖行为的公约，比如：《关于制止非法劫持航空器的公约》、《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》、《关于核材料的实质保护公约》等。
2001年欧洲委员会主导制定首部针对网络犯罪的《网络犯罪公约》，重视打击网络恐怖主义的首次尝试性的合作，对抑制网络恐怖犯罪起到一定作用，此外，欧洲理事会的《关于防止恐怖主义公约》的相关条款也适用网络恐怖主义；2007年东盟签订的《东盟反恐公约》是东盟成立依赖在安全领域的第一份具有法律效力的文件，对打击网络恐怖主义有一定指导意义；上合组织所签订的《上海公约》以及近期会议动向也表明其在积极探索治理网络恐怖主义。
国际立法执法合作建议
第一，国际社会应就网络恐怖主义达成基本共识
国际合作治理网络恐怖主义已成为国际社会的共识，但是目前国际合作存在一定障碍，对网络恐怖主义的概念及其治理手段等尚未达成共识。
首先，当前国际社会就网络恐怖主义缺乏明确统一的概念，而概念往往是解决法律问题的前提和依据，但是网络恐怖主义的基本范畴存在争议，各国应该着手对网络恐怖主义加以定性，并就其范畴形成共识；其次，各国在应对网络恐怖主义的理念方面也存在差异，比如，如何处理打击网络恐怖主义和隐私之间的关系方面目前较难达成一致看法；再次，各国在应对网络恐怖主义的程序方面更是缺乏统一性，各国相关证据的提取、认定以及保全等方面都需要磋商，比如，一国证据的提取过程在另一国不符合程序要求就很难认定证据的合法性。最后，各国在对网络恐怖主义的刑罚规定方面也有区别，甚至双重犯罪原则难以实现，这会导致执法方面存在困难。
从网络恐怖主义基本概念的确定、应对网络恐怖主义的理念再到打击网络恐怖主义具体法律规定和程序方面存在的差异可以看出就网络恐怖主义及其治理还没有达成共识，但是只有形成基本的共识才能为国际合作的法律治理提供可能，这个过程需要各国多次商议才能达成。
第二，合力推进国际社会框架性法律制定
2014年联合国开始重视抑制网络恐怖主义的发展，但是总体来看，打击网络恐怖主义所共同认同的法律体系在全球层面是缺乏的，全球框架性法律文件的缺失会对国际合作造成一定的阻碍，国际合作打击网络恐怖主义缺乏法律依据；甚至在区域组织层面目前也没有专门的打击网络恐怖主义的法律法规，传统的区域性应对恐怖主义的文件性规定对网络恐怖主义的剖析不到位；国际双边或者多边协议开始得到重视，但是在框架性法律文件缺失时，协议容易出现冲突性规定，将会削弱其作用。
国际社会框架性法律以及相应法律体系的建设，首先要积极推动联合国早日通过有关国际合作打击网络恐怖主义的决议或者宣言，这对国际组织和区域性组织治理网络恐怖主义的国际合作有较强的指导性，让各国反网络恐怖合作也有基本的框架性法律依据，能够更好地指导国家进行国内立法。但是联合国层面的框架性法律制定需要较长的过程，较有可行性的是研究建立打击网络恐怖主义法律机制，因为区域性组织国家理念和利益接近，能就治理网络恐怖主义最大程度达成共识。目前应该切实发挥欧盟、东盟、上合等区域性组织在打击网络恐怖主义方面的作用，尽快通过打击网络恐怖主义的区域性法律框架，推动制定相关法律体系。此外，国家间的双边或者多边协议会为在框架性法律缺失的条件也能在局部起到打击网络恐怖主义的作用。
第三，增强国家间网络恐怖治理主义法律的协调
国家倘若都遵守相同的治理网络恐怖主义的框架性文件，就不存在国家间法律不协调的情况，但是在框架性法律缺失的前提下，国家合作治理网络恐怖主义的法律手段最大障碍就是国家间法律的冲突性问题，甚至会引发主权冲突、不构成双重犯罪等现实问题。而且国内法与国际法属于性质不同的法律体系，框架性法律的运用最终还要转化成国内的立法，治理网络恐怖主义也要最终落实到国内《反恐法》或者专门的打击网络恐怖主义法律法规上，所以说，实现有效打击网络恐怖主义的国际合作，国内立法的协调是根本保障。
国家要根据联合国层面的框架性法律文件规定、区域性组织发布的文件或者相关的双边和多边条约，甚至基本的法律原理与理念来制定或者修改其打击网络恐怖犯罪的法律，促使国内法能够切实落实打击网络恐怖主义的国际法律基本精神、一般原则及有关规定，落实程度越高，国际合作的进程将会越顺利。国家在制定打击网络恐怖犯罪基本法律后，也应该制定治理网络恐怖犯罪的程序性规定和具体执行管理办法，最终，国家将拥有与国际法相适应的治理网络恐怖主义的法律体系，和其他国家的法律协调性也将会逐步提高。目前，各国都在加强反恐立法，各国立法内部都强调打击网络恐怖主义的准和快，但是很少有国家能够形成完整的治理网络恐怖主义的法律体系，更加缺失对国家间法律协同性的考虑，这将会不利于网络恐怖主义的治理。而且国家在制定与国际法相适应的法律体系的时候，不能搞双重标准，借打击网络恐怖主义之名侵害其他国家利益，这可能阻碍甚至否定反网络恐怖的国家合作。我国《反恐法》正在审议过程中，也应该特别关注和其他国家的反恐合作的规定。
第四，搭建打击网络恐怖主义的国际执法平台
执法平台能够在应对网络恐怖主义的时候实现快速的响应，执法平台能够在第一时间对打击网络恐怖主义进行协调，能起到快速反应的作用。网络恐怖主义具有较大的隐蔽性，而且其往往是跨国界的，这就给具体的感知和应急造成障碍，而执法平台的建立将会最大程度解决这一问题。
具体执行方面，在国家间、区域、国际三个层面建立完善的打击网络恐怖主义的执法平台，这将为有效打击网络恐怖主义提供保障。国际上应该搭建打击网络恐怖主义的国际执法平台，在国际层面要建立以联合国、国际刑警组织等在内专门的打击网络恐怖主义的执法平台；地方区域组织也要建立网络恐怖主义应对中心；此外，双边或者多边协议签署国家也要建立部门间的相关合作机制。
所以说，国际合作是打击网络恐怖主义的应有之意，其中法律制度是国际合作的重要手段，目前各个国家关于网络恐怖主义的认识还存在较大的差异，国际社会应逐步就网络恐怖主义达成基本共识，在此基础上，各个国家要合力推进国际社会的法律体系建设、努力实现完善治理网络恐怖主义的框架性文件，各个国家也要制定与国际法相适应的法律体系并制定管理体系；在执法方面，从国家间、区域性组织到联合国和国际刑警组织，要实现全方面各层次的执法平台建设。我国应该在联合国积极呼吁建立框架性的法律和相应的执法机构，在上海合作组织以及其他参与区域性组织呼吁制定维护本区域稳定、抑制网络恐怖主义的相关法律和规定并建立相应的执行中心。我国还应该和其他国家在打击网络恐怖主义方面积极签订双边或者多边协议，有效合作共同打击网络恐怖主义维护国家安全。
（作者单位 西安交通大学信息安全法律研究中心）
（来源：中国信息安全）
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