国务院法制办公室副主任 袁曙宏
深化行政体制改革、继续简政放权、转变政府职能，是党的十八大确定的一项重大任务。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对深化行政体制改革高度重视，提出了明确要求，作出了决策部署。新一届政府开门办的第一件大事，就是推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”。在我国改革发展进入新的关键时期，各级政府大刀阔斧进行“自我革命”，力度大、范围广、推进快、影响深，在简政放权、放管结合、优化服务上实现了重要突破，取得了明显成效。
一、全面深化改革大潮催生新一轮简政放权
新一轮简政放权既产生于党的十八大之后掀起的全面深化改革大潮，又勇立于这场大潮的潮头。习近平总书记明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”李克强总理强调：简政放权“紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的核心，把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害。”因此可以说，坚定不移推进简政放权，是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关键一招，是对各项改革具有牵一发而动全身作用的“牛鼻子”。
居敬行简、为政至简是这轮简政放权的基本理念。“大道至简，有权不可任性。”李克强总理在今年政府工作报告中的这句话获得了代表们的共鸣。居敬行简、为政至简理念既是对中华民族几千年优秀传统文化的汲取和借鉴，更是对改革开放30多年来简政放权、放开搞活成功经验的概括和总结，其要义在于政府施政应当以敬民之心行简政之道。只有相信人民、依靠人民、服务人民，向市场放权、向企业放权、向社会放权，千千万万个市场主体和企业家才能破土而出、茁壮成长，蕴藏在人民群众中的无限创造力才能充分激发，我国的经济社会发展才能永远充满生机和活力。
坚决有力、深入持久是这轮简政放权的鲜明特征。抓而不紧，等于不抓。本届政府重在对简政放权抓住不放、久久为功：一是“上下放”，不仅国务院各部门要放权，地方各级政府也要放权，形成上下联动之势；二是“内外放”，不仅要取消和下放行政机关不必要的行政审批权，而且要清理规范与行政审批相关的中介机构，大力整治“红顶中介”；三是“持续放”，在短短两年多的时间里先后7次取消或下放537项行政审批事项，把简政放权不断向纵深推进。
大众创业、万众创新是这轮简政放权的重要目标。困难产生阻力，也形成动力。我国当前正面临着经济下行压力持续加大等严峻困难和挑战，但这些困难和挑战也正在倒逼我们创造一个最好的创业时代。简政放权、削减审批、降低门槛、优化服务，目的正是给亿万劳动者搭建“创平台”，在全社会培育“创新客”，为我国经济发展引入“创动力”，从而加速建设一个大众创业、万众创新的“创时代”。
转变职能、优化服务是这轮简政放权的核心任务。我国政府职能转变长期以来之所以“久推难转”，既有市场经济体制不完善、市场没有在资源配置中起决定性作用这个根本原因，也有推进力度不够、认识不到位、各项改革措施不配套等具体原因。这轮简政放权在全面深化改革的大背景下，紧紧围绕政府职能转变这个核心强力推进，把大力取消和下放行政审批事项作为突破口和当头炮，立杆扬旗、逢山开路、遇河架桥，强调放、管、服紧密结合，做到权力“瘦身”、职能“健身”，加快实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
两年多来的简政放权，打开了经济体制和行政体制改革的瓶颈，冲破了束缚全社会创新创业创造活力的围堰，对牢固确立政府服务理念、加快转变政府职能、创新政府管理方式、提高政府治理效能，对解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力、推动我国经济转型升级和健康发展，都有着重要意义。
二、坚决放、有效接、创新管是深入推进这一轮简政放权的三大法宝
在深入推进简政放权的过程中，放得下、接得住、管得好是三个紧密衔接、相互依存的重要环节，任何一个环节的成效都关乎到这轮改革的成败。只有做到坚决放、有效接、创新管，三举齐下、协力推进，才能真正实现放管结合、活而有序的最佳状态。
坚决放，直接决定着这轮简政放权的开局。行政权力天生就具有自我膨胀和扩张的本性，每一项权力背后都是活生生的利益，每一次权力的取消和下放都联结着利益的较量和博弈。因此，让政府削自己的权、割自己的肉，必然会遭到各种有形无形的困难和阻力。这一轮简政放权虽然取得了初步成效，但一些部门和地方对行政审批权仍然恋恋不舍，“没好处的容易放、有油水的死命攥”“明放暗不放”“小放大不放”“虚放实不放”“左手放右手”“割肉变成剪指甲”等现象仍然不同程度存在，既有“最初一公里”尚未彻底打通的问题，也有“中间一公里”肠梗阻严重的问题，更有“最后一公里”还没真正触及的问题，一定程度上造成“上面改革不少”，“下面感受不深”。有一种说法，认为目前简政放权是大领导加油门、中领导挂空挡、小领导就是不松刹车，虽然未必完全准确，但值得我们深思。毫无疑问，放仍然是当前简政放权中矛盾的主导方面，决不能有歇歇脚、喘口气、差不多了的松劲思想。行百里者半九十。只有坚决放，才能破除一切举棋不定、迟疑不前的观望行为，打破一些部门权力过分集中的利益格局，铲除权力寻租、腐败滋生的“土壤”，改变旧的政府管理理念和方式，真正简出活力、放出效率，加快形成适应社会主义市场经济要求的现代政府管理模式和方式。
有效接，直接关系着这轮简政放权的中局。简政放权既要放也要接，权力悬空不行，“自由落体”不行，在基层、市场和社会“消化不良”也不行。接不好，必然导致放不下、放不合理、放不彻底。这就要求政府、市场、企业、社会科学定位、各就各位，该交给下级政府的交给下级政府履行职责，该交给市场的交给市场自我调节，该交给企业的交给企业自主决策，该交给行业组织、中介机构、社会组织的交给其自治管理。应当说，有效接比坚决放难度更大。在这两年的实践中，一些省、市、县级管理部门由于人员、知识结构、经验水平等方面不适应简政放权的要求，一些行业组织、中介机构和社会组织由于自治管理能力不足，对于下放的行政权力接不住、用不好，已经造成了一定的不便和混乱，甚至出现了“权力真空”和“管理盲区”，消减了简政放权的成效，影响了人民群众的获得感。只有在继续坚决放的前提下，尽快把有效接作为当务之急，才能防止简政放权变成权力“放羊”，保证取消或下放的行政权力“有人接有人管”，从而实现市场自主调节、社会自我治理、政府有效管理的无缝衔接和良好共治。
创新管，直接影响着这轮简政放权的结局。当前，我国市场经济秩序还很不规范，一些市场主体不讲诚信，假冒伪劣屡禁不绝，侵犯知识产权时有发生，市场违法行为比较严重。商事制度改革推动新的市场主体大量涌现，行政审批制度改革助力经济领域新产业新业态如雨后春笋，如果不加快创新监管方式、加强事中事后监管，市场秩序混乱就可能加剧，“劣币驱逐良币”的扭曲效应就可能放大，简政放权的正能量就可能消失。在这轮简政放权过程中，国务院明确要求，对取消下放的每一个项目都要同步研究、同步提出加强事中事后监管的措施，并同步落实。这比单纯减权放权要求更高，对各地区、各部门来说都是新的考验和挑战。长期以来，一些监管部门和监管人员习惯于以审批方式管理经济和社会，对审批熟门熟路、经验丰富，而一旦削减了审批，就不知道如何监管，新办法不多、新知识不够。我们要认识到，只有创新管，各级政府才能有效适应简政放权对市场监管的新要求，确保市场秩序不因放权减权而混乱，社会自治不因放权减权而失序，真正实现以权力的减法赢得市场和社会活力的乘法。
三、运用法治方式保障经济社会既生机勃勃又活而有序
“一放就乱、一管就死”，这是我国历次机构改革、简政放权始终无法摆脱的怪圈。究其原因，主要还是由于以往过多依赖人治思维和行政方式推进改革，放权缺乏明晰、可预期的规则标准，监管缺乏适应新要求的方式方法，导致每次改革容易穿新鞋走老路，雨过地皮湿，之后不久又故态复萌。破解这一历史难题，根本上还是要善于运用法治思维和法治方式。法治的规范性、稳定性、预期性、强制性等特点，要求简政放权、放管结合必须明制度于前、施严管于中、重威惩于后，切实以法律规范清权、减权、放权、制权、晒权、行权，做到始终在法治的轨道上推进改革。
要立规则标准等刚性制度于前。“法乃国家布大信于天下”。市场经济是法治经济、诚信经济，首先要给市场定规矩，给市场主体立标准。规矩定则行为明，行为明则秩序成。这轮简政放权中央和地方政府取消、下放了大量行政审批，拆除了一道道严重束缚市场和社会活力的“审批门”“玻璃门”“弹簧门”，最大限度地把从事市场经济活动的自主权、经营权、决定权还给市场主体，使其从审批客体变成市场主体，从“获得许可才可为”变成“法无禁止即可为”。这是市场监管理念的重大转变和监管方式的重大创新，是以事前立路牌、安红绿灯方便市场准入，代替事前设审批、置关卡限制市场准入。这就要求行政机关应当把事前监管工作重心从主要进行行政审批转变到主要从事制定规则、规划、标准上来。要使规则标准更加科学、明确、及时、好用，让市场主体知晓只要合法合规，就可以自主自律地进行一切市场活动，利益可预期、后果自负责，切实保障市场竞争公平化和市场效率最大化。
要施严密的常态化监管于中。《黄帝内经》中有句名言：“是故圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱”。大量取消和下放行政审批之后，如何做到宽进严管，把绝大部分违法行为预防和消除在苗头阶段，防止其坐大成乱，保证市场经济既充满活力又井然有序，就成了加强和创新事中监管的主要任务。长期以来，我国的市场监管形成了重事前审批和事后惩治、轻事中监管的“哑铃型监管模式”，希冀主要靠事前严禁和事后严惩来规范经济社会秩序。实践表明，这种模式既极大抑制了市场经济活力，又严重损害了公民法人权益，还明显加大了行政执法成本，是一种双输、甚至三输的监管模式。试想，如果违章建筑、违法工程、违法征地、违法开矿等违法活动不能在刚开始实施阶段就被坚决制止，一定要等到建筑、工程、征地、开矿等竣工或完成后再去强制拆除、恢复原状，那全社会要承担多大的成本和代价？而我们多年来的监管模式，恰恰在很大程度上是造成这种损失的始作俑者。适应简政放权的新要求，我国亟须建立一种更加重视过程监管的两头小、中间大的“橄榄形监管模式”。这就要坚决纠正一些监管部门和监管人员对过程监管不懂、不想、不会的观念和倾向，尽快把行政执法的重心从事后严惩转到事中严管上来。一要着力加强事中综合监管。大力推进跨部门、跨行业综合执法改革，减少执法层次、整合监管队伍，把取消和下放审批调剂出来的人员用于充实市县基层事中监管执法力量。二要加大过程常态化严密监管力度。综合运用信息公示、随机抽查、暗访暗查、“智能监管”、投诉举报、同行监督、黑白名单等各种事中监管手段，让任何违法行为一经实施、即被发现，让一切违法者一处违法、处处受限，织就对违法行为即时发现、纠正、惩处的“恢恢法网”。三要全面推进事中监管方式创新。特别是要适应科技进步和“互联网+”的新形势新要求，重视运用科技手段和大数据、云计算、物联网等信息化手段创新过程监管方式和执法手段，探索实行“互联网+监管”模式，使市场监管方式方法及时跟上现代市场经济和科技进步的快速发展变化。
要行猛药去疴重典治乱于后。乱世用重典，盛世治乱也要用重典。不论事前规则、标准如何严格，事中监管、执法如何严密，总会有少数严重违法者漏过事中监管的法网。特别是我国经济社会正处于迅速转轨过程中，市场监管模式也正处于快速转型过程中，长期事中监管乏力造成食品药品安全、生产安全、环境安全、网络安全、公共安全、交通安全等领域问题突出，有些领域甚至坐乱成势，亟须重典治乱、严厉执法。非如此，不足以遏制这些领域安全事件高发频发的态势，不足以迫使一些企业、公民重塑信用和职业道德，不足以确立宪法法律的至上权威，也不足以为提高事前事中监管成效创造良好的法治环境和条件。当前，对重点领域严重危害人民群众生命财产安全的行为、主观故意造成严重违法行为、重大恶性违法行为、多次重复违法行为等，必须坚持严字当头、重点打击，既严格执法，在法定处罚种类和幅度内从重从快惩处，又严密执法，不使每一个严重违法者逃脱法网。惟此，才能激浊扬清、瘅恶彰善，“以霹雳手段，显菩萨心肠”，让严重违法企业和公民付出难以承受的代价，让其他企业和公民不敢越过违法的红线，让守法企业和公民获得遵守制度的红利，从而以治标推动治本，以重点领域和方面的治理带动各领域和各方面的治理，最终实现整个经济社会的简政宽政和良治善治。
总之，只要我们坚守法治精神，勇于和善于运用法治思维和法治方式破解“一放就乱、一管就死”的历史窠臼，转变监管理念、创新监管方式，实行事前明规、过程严管、后果重惩，使尊法守法成为企业和公民的行为准则，使公平竞争成为市场主体的经营法则，真正在全社会形成崇尚法治、敬畏法治、厉行法治、捍卫法治的强大“法治气场”，就一定能建设一个规则明晰、预期稳定、自主自律、公平公正、守法诚信的法治市场和法治社会。我们十分欣喜地看到，在奋力建设法治中国的进程中，一个创新中国的时代正在扑面而来。
