朱子强 肖立辉
前些年，有乡镇党委书记给时任国务院总理的朱镕基同志写信，指出“农村真穷、农民真苦、农村真危险”。这种状况在很多基层工作的同志看来，没有变化，甚至在部分地区有进一步恶化的现象。之所以出现上述现象，是因为我们的基层治理在政治、经济、党建等方面都出现了系统性问题。
系统性问题的风险点
人才队伍的问题，目前最为迫切的是农村的干部队伍缺乏德才兼备的年轻梯队，后劲不足。由于城乡二元结构的存在，城乡之间在基础设施、发展空间、工作收入差距较大，农村呈现出单向的流动，一大批青壮年离开农村，外出务工，留在农村的多是妇女、儿童、老人，从而造成农村发展所仰仗和依赖的人力资源“失血过多”“补血不足”。这些离开农村的青壮年虽然逢年过节回家看看，但他们羡慕城市生活，希望通过自己的打拼把“根”扎在城市，至少想让他们的孩子享受城市的教育。对于他们来说，“根”不在农村，也就很难“记得住乡愁”。此为其一。其二，尽管有一些年轻人因为各方面原因留在了农村，但由于党组织对基层群众的服务意识、服务能力有限，并且党组织缺乏活力，因此，留在农村的年轻人对党组织缺乏兴趣，一些本地“80后”、“90后”的年轻村民入党意愿不强。其三，尽管有为数不多的“大学生村官”在农村开展工作，也有个别村官做得很好，但整体上讲这支队伍不稳定，心思不在农村，一有机会随时离开农村。其四，农村现有的治理精英群体中，村委会班子成员较为年轻，但党支部班子成员岁数较大，有的农村“七个党员八颗牙”，老龄化现象突出。这就必然造成对现代科技、农业经济、市场经验等方面的知识储备不足，无法适应并驾驭农村发展。正如有的同志讲，农村的精英就是那么几个，这些人无非就是台上台下“来回倒”。因此，农村产生不了人才、留不住人才。“选人难，选出来干也难，即使干好了，也没有出路”。这是妨碍农村发展的最为根本的问题，应纳入农村发展战略层面加以通盘考虑。
解决的办法主要有：一是盘活存量，充分发挥老党员、老干部的“传帮带”的作用，使年轻一代的村干部尽快成长起来；加强对现职干部的培训，提高现任干部驾驭市场、协调关系、适应新技术新知识的能力和水平，促进农村改革发展稳定；适度调整任职回避的政策，乡村两级尽可能大胆使用本乡本土的干部，应该充分相信本地人能够珍视自己的名节，管好本村本乡的事儿。二是引入增量，做强做大乡村经济，改善乡村环境，增强乡村的吸引力，使年轻人能够做到离土不离乡，扩大和丰富农村人才的储备库，使年轻人能够稳得下心来，鼓励外出务工人才返乡创业，缩小城乡之间的差距，这是管长远的大计。
村民自治中参与者的素质问题。村民自治的核心是保障村民的民主权利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等，实现农村公共事务的有效治理，实现村民合法利益的有效维护。农村基层民主运转的原则是多数人决策，同时应保护少数，这一原则就意味着处理好多数人和少数人关系，是村民自治健康有序发展的重要前提。有同志反映，部分农村村民的素质较低，没有公益之心，只讲权利不讲义务，只谈对自己有利有益的事儿，而对于村里的公益事业和公共事务，缺乏积极性，利己主义观念盛行。“占便宜的、不守公德的、不守规矩的、侵占公共财产的人越来越多，鸡头鱼刺的越来越多，而老实巴交的人越来越少”。在农村选举中，砸票箱的、撕选票的现象时有发生，出现这种情况后，当地党委政府束手无策，村民违法的成本越来越低。
解决的办法主要有：一是进一步完善民主决策的规则，在决策之间加大协商沟通议事的力度，推进基层协商民主在农村的真正实现；二是加强对村民民主法治意识的培育，通过法治实践，提高村民规则意识、法治意识、公共精神，提倡村民参与的理性化水平。
基层服务“最后一公里”的问题。为人民服务是党和政府的宗旨，为此，我们提出建设服务型政府、服务型党组织，以党委、政府等组织为依托，有针对性地为基层群众提出服务，并将服务的能力和品质作为评断相关工作的重要指标。但是，部分农村基层组织的涣散和软弱使这种服务链条在乡到村、村到村组的最后一公里处“断裂”。有的基层群众反映，原来设在村里的小学撤销，数个小学合并成一个中心小学，老百姓接送孩子很不方便。除了教育之外，还有社会矛盾的调处、人口计生服务的提供，基层都相应缺乏直接、便捷、简便的服务，正如有的同志讲，“学校归了条条、法庭撤到县里”。即使有这样的机构，但“要么没钱，要么没人”，在这种情况下，基层群众享受到的服务质量可想而知。现有的农村人多、面广，村委会管理的人口少则几百人，多数三四千人，单靠只有十几个成员的党支部、村委会为基层群众提供服务“有心无力”。
解决的办法就是在服务群众的“最后一公里”处将服务链条接上，健全村民小组、自然村的基层群众性自治组织，特别是承担服务功能的社会组织亟待健全。为此，应激活社会组织，鼓励社会力量兴办各种服务性社会组织，积极承担从政府转移出来的各种社会职能，特别是服务性社会职能，为此党委、政府应对社会组织提供人力、资金、管理等方面的支持。
产生问题的体制性原因
经济体制和经营方式的改革面临新形势的挑战。改革开放以来，农村的经济体制和经营方式由过去的集体所有集体生产转变为集体所有统分结合，农民在农业生产的自由度大了，因此出现两个方面的问题：一是集体经济实力较弱，空壳村、空心村现象较为突出，较弱的集体经济无法为农村公共服务提供较为坚实的支撑；二是土地经营的碎片化、细碎化现象突出，农村生产的规模经营受制于以农户为单位的土地承包方式，“原子化”的农民和农户抵御市场风险的能力有限，农业产品的价格波动直接导致农民收入的锐减甚至返贫。
政治体制中民主决定机制和村民参与机制面临困境。农村的政治体制在坚持基层党组织领导核心作用的原则下推行“乡政村治”为主要内容的村民自治。这种多数人决定的民主机制在一些地方造成家族操控基层治理的现象，农村中少数人的合法权益受到侵犯但却得不到有效保护。值得指出的是，随着农民经济权利自由度的增大，基于经济自由基础上的政治自由的诉求变得越来越迫切，要求参与农村公共事务的呼声越来越迫切，农民与政府的关系日益松散甚至疏远。由于基层不牢，有的基层工作的同志都强烈感受到基层治理处于“地动山摇”之中。
解决问题的路径
统筹协调基层组织建设和社会组织建设，使二者同步推进。一是坚持重心向下，对基层组织要充分信任、充分放权，重心下移，给地方特别是基层政权、基层组织更充分的自主权，只有这样，才能发挥基层组织的积极性、创造性和活力。如果不坚持重心在下，就必然会出现干部唯上，眼睛只盯着上面，忽视甚至漠视基层群众的利益诉求，长此以往，必然脱离群众、动摇我党在农村执政的根基。二是做强做稳基层组织，选好配强基层组织的负责人特别是主要领导。三是关键在于畅通参与渠道，激发群众参与基层公共事务的积极性，真正实现人民群众当家作主，由群众自己选举产生“当家人”和“领头雁”，对涉及全村公共利益的有关事务民主决策。只有这样，才能真正实现基层群众参与的有序性、有效性。
坚持问题导向，通过相应的基层政府改革，切实从体制机制上加以解决。基层存在的问题，必然有其社会根源，为此应关注这些问题发生发展的领域和关键节点，以满足基层群众的利益诉求为出发点，注重从体制机制上系统加以解决，注重换位思考，从干部和群众两个维度考虑干部的定位和基层的实际。基层群众对干部的要求实际上很简单，又很朴素，“干部就是管坏人的，好人不用你管，坏人管不住，要你干嘛！”简单来说，就是“管住坏人，为好人服务好”是基层政权、基层组织开展各项工作的底线思维。
总而言之，基层治理的系统性风险是可防可控的，关键是要做强基层组织，加强基层组织的力量，提高农民的组织化程度。通过改革，减少乃至彻底改变政府部门的僵化和利益固化，增强基层党组织的活力和战斗力，激发基层群众的积极性和创造性。
（作者分别是中共河北省望都县委书记，中央党校政法部教授）
