《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》[国发（2013）35号]指出，当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。但总体上看，当前养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。如何积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，成为全面建成小康社会的一项紧迫任务。
其中，通过政府与社会组织的合作来解决养老服务的供给难题，成为当前的一种可行路径。2013年3月出台的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。”2013年11月12日，十八届三中全会公报指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力。”
因此，在养老服务产品供给不足、社会组织活力有待激发的“双重背景”下，探讨政府与社会组织通过合作来提供养老服务的运行机制，就具有了理论和实践的双重意义。尤其是，在养老服务领域，政府与社会组织合作的逻辑是什么？政府与社会组织的合作共强关系应该如何构建？这些都是当前亟待回答的问题。
在中国，自2003年以后，社会组织得到了快速的发展，政府与社会组织在公共服务供给方面形成了合作发展模式，这对完善我国公共服务供给体系、提升服务供给质量、推进社会组织的有效发展提供了一个平台，同时对推动政府职能转变具有重要意义。具体到养老服务领域，养老服务在理论上存在如下四种供给方式：政府直接供给、市场营利性供给、公益慈善性供给、家庭自主供给。然而在现实情形中，任何一方的单一供给都无法满足多层次的养老需求；并且，任何一方都没有充足的资源来满足整个养老服务体系的需要。正是如此，政府、市场与社会组织的合作供给就成为一种更为务实的选择。本研究在对北京市海淀区养老服务社会组织的实地调研中，通过考察政府与社会组织合作中的主体、方式及相关资源，印证了这一假设。
一、多元主体的契约关系
在政府与公民社会组织合作供给养老服务的过程中，主要涉及三类行为主体：购买者、提供者和接受者。其中，政府和社会组织两者通过合作来供给养老服务，尽管具体的合作方式可以根据具体情况采取合同外包制或项目申请制等，但首先需要明确各自的角色与功能。当今的公共管理领域，运用合同来履行政府职责通常是趋向一种公私合伙关系。[1]要实现良性的合作供给，需要建立多元主体之间的平等契约关系。
在海淀区的案例中，该区在与社会组织合作提供居家养老服务中，均依据《海淀区居家养老服务项目协议》来开展合作。该协议中明确规定了社会组织或企业应完成的居家养老服务项目内容，包括：1.社区级养老管理服务中心应具备就餐送餐、社会交往、文体娱乐、在站康复、家庭病床康复护理、慢病管理、日间托老、助浴、助洁、助行、陪同服务、为老服务信息咨询、精神抚慰、互助关怀等服务功能；具备老年人社区社会组织自我管理、自我服务、自我教育、自我保护等功能。2.街道（镇）级养老管理服务中心作为组织服务、监督管理、绩效评估的服务工作平台，具备日常为老服务业务办理、膳食配送供应、为老服务信息咨询、中介服务、老年用品和服务项目展示、老年康复、托老服务、专业精神关怀、交通接送等综合服务功能。
相应的，政府需要向社会组织提供下列工作条件和协作事项：按照街（镇）级养老管理服务中心XX万元、社区级养老管理服务中心XX万元的标准予以资金支持，专项用于养老管理服务中心的装修改造、设施设备购置等内容。在合同即将到期时，政府部门则需要对社会组织提供的养老服务进行评估，对此，合同上做出了明确规定：委托XX（独立第三方机构）对乙方的海淀区居家养老服务项目成果进行验收和评估，并出具评估报告。对于这些社会组织和企业运营的审核，规定谁发包谁审核，要求签订合同，引入审计公司，进行第三方监督评价。
通过契约关系确立的政府与社会组织的合作过程，可以被概括为“整合—运作—分离”的模式。契约关系中的政府与社会组织，两者之间彼此独立、相互承诺。不同于纵向的权力关系，这种横向的契约关系，恰恰是政府与社会组织合作履行养老服务供给责任的基础。
二、公共资源的广泛整合
养老服务中政府与社会组织的合作，其动力来源于双方对互补性资源的需求。仅仅依托政府机构和组织供给养老服务，往往会面临资源不足的困境。像大多数地方那样，海淀区的社区居家养老承担者主要也是居委会及其设立的“福利委员”，这种方式的矛盾显而易见：其一是居委会人少事多、资源不足；其二是居委会的成员年龄、学历参差不齐。所以靠居委会来做居家养老就有很大的问题。在这种情况下，引导社会力量参与养老服务就成为了一种选择。合作供给养老服务，能够充分利用各种社会组织，例如志愿组织、医疗卫生机构的不同资源，有助于养老服务资源的优化配置，促进养老服务的高质量和低成本供给。面对政府单一组织供给养老服务的资源不足困境，该区采取了相应的措施：2013年2月，建立起了以区民政局、区卫生局、区老年办、区残联、B街道办事处为主的居家养老工作试点小组，通过引进专业服务机构搭建服务平台建立起有效地组织保障。促进相关资源整合的举措包括：1.实施公建民营的投入举措。投入60余万元，建成的设施在社区居委会的监督下移交社会服务机构进行日常的营运。2.完善服务对象保障举措。通过逐户入户调查走访，建立居家老人电子档案，做到老人年龄情况、生活情况、经济情况、健康情况、子女情况、需求情况“六清”。
福利多元主义强调福利消费者和福利提供者共同参与规划和供给，其背后隐含着资源互补的内涵。海淀区对社会资源的广泛整合，有效促成了政府与社会组织合作供给养老服务的理想状态，即在行动中资源互补，以最大限度满足老年人的需求，实现养老福利最优化供给。
三、合作平台的无缝建构
中国现行的养老服务，尤其是社区居家养老服务中，社会组织与政府的合作离不开基层政府组织和社会自治组织。在以往，居委会等自治组织往往扮演养老服务“供给者”的角色，资源不足和人才短缺的问题使其无法长期有效地供给养老服务。在社会组织参与到养老服务之后，基层社区则有可能扮演政府与社会组织合作的平台。在海淀区，为了克服仅仅由政府办养老的困境，该区引入了市场和社会组织。例如，在2012年成立了“海淀区养老服务协会”，在2013年前后引入了一些养老服务公司，例如“北京市CAJ公司”。而街道和居委会的作用就变成提供资金、房屋等。社区在这里就变成了一个整合资源的“平台”。
政府与社会搭建起来的合作平台，既包括政府直接向社区居民提供的社区式服务，例如居家服务、居家护理及居家康复，也包括由社会组织针对社区需求，向政府提案申请相关项目，获选后获得政府补助，以及由养老社区组织联结相关服务，为养老社区内居民提供的服务。海淀区则建立了三个相关的合作平台：1.生活服务平台。引进HY蔬菜餐饮合作社，设立老年餐桌、便民菜站，目前已为46位老人提供老年膳食，每日菜品不低于20个，6-8个荤菜，10个左右素菜，4个凉菜。配餐分为8元系列包括一荤两素，10元系列包括两荤一素，其中在配餐中的主食是免费的。便民菜站每天为社区居民提供近40多种新鲜蔬菜和水果。引进北京CAJ养老服务有限公司进行日常的营运和维护，在老年中心筹建了康复训练室、老年助浴室。为老年人和行动不方便人员进行康复治疗和助浴。让专业机构发挥专业特长，从而实现设施社会效益的最大化。目前已有58位老人与中心签订了服务项目合同。提供服务总次数为810次。2.特殊服务平台。满足特定人群的需求，为病、残老人建立直接应答装置和短信服务，建立起点对点的直线服务联系。3.医疗救助平台。开通了陪诊服务项目，帮助老年人解决挂号、取药、检测等繁琐事务，同时让医院第一时间详细了解病人病情，简化了老年人的就诊程序，尤其是为重症老年人争取了宝贵的救治时间。
在社区这一级合作平台中，与政府的统一、层级、全局的管理模式不同，社会组织作为一种社会自治机制，其行为特点是贴近社会、多元化、志愿性强、以公民个体为基础、参与式的，因而在某些公共服务方面，其优势更为明显。
四、养老社区中的三方互动
在社会组织提供养老服务的过程中，政府、社会组织和服务接受者之间在规范状态下应该是一种三方互补的动态关系。（见下图）
政府——社会组织——服务接受者的
三方互动关系[2]
从海淀区的考察中，不难发现政府机构对于自身和社会组织以及老年人三方关系的认知：认为老年人的需求可以分为两种，一种是客观需求，也可以说是物质需求；另一种是主观需求，也可以说是心理、个性方面的需求。对于客观需求，尤其是老年人的基本生活需求，以及那些失能老人的需求，认为如果单凭市场调节则无法满足公平的要求，就需要政府出力。对于主观的精神层面的需求，认为可以部分地依托市场和社会来自由调节，满足老年人多元化的需求。
总体上，政府的优势在于总体把握、统一行动、宏观调控，而社会组织的行动在于多样性选择、专业、贴近、参与、反应迅速、作用力持久，以及与政府形成相互的监督，从而提升公共服务的效率。而对于老年人而言，则需要更新老年人的消费和服务观念。对于未来的发展，海淀区的政府工作人员认为：养老服务是一块很大的“市场”，许多社会组织也认为能从中找到很大的发展空间，因此积极性和热情挺高。但是目前的最大问题还是政策盲点，此外，已经成长起来的、成型的、有实力的社会组织还是不多。同时，影响老年人参与居家养老的一个重要原因就是价格。因老人们的消费观念及收入状况不同，大部分老人舍不得将钱拿出来购买养老服务。未来的发展需要政府明确自己“托底”的立场，并且出台完善的法律、政策，再思考如何回应社会力量的兴起与社会合作。
结语
与企业和政府相比，社会组织在提供公共服务方面具有四方面优势：第一，与企业相比，社会组织不以盈利为目的，因此更有可能保证公共服务的质量，与政府相比，社会组织存在的基础在于公众的评价，因此它们有动力不断提高效率；第二，与政府相比，社会组织的运行机制具有多样性、灵活性和平等性，运行方式具有更大的弹性和适应性，因而能够根据不同的情况及时调整行动，对公共服务的需求能够及时高效地作出反应；第三，社会组织关注社会公正，能够更加关注弱势群体的利益；第四，与企业和政府相比，社会组织在提供某些公共物品时具有成本低、效率高、灵活多变的优势。[3]可见，在公共服务的供给中，社会组织发挥着不可或缺的作用。因此，在转型社会，在公共服务领域，除了政府与市场的力量外，还需要引入社会的力量。
需要注意的是，笼统地讨论中国的社会组织与政府的关系更符合哪一种理论范式并无实质意义。在变动不居的中国转型社会中，都面临着经受现实的挑战。但是从标本中可以发现，引入社会组织参与公共服务供给，在政府与社会组织之间培育健全的合作关系是十分重要的。
参考文献
[1][美]菲利普 库珀著，竺乾威等译.合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇［M］.上海:复旦大学出版社,2007,52.
[2]韩央迪.从福利多元主义到福利治理:福利改革的路径演化[J].国外社会科学,2012(2).
[3]康晓光,许文文.多元与整合：改革开放时代中国发展方式实证研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2013，17.
[作者简介] 唐辉，国家行政学院新闻中心副主任，国家行政学院博士生。
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