蔡养泉 田海花
（山东师范大学，山东 济南 250014）
［摘要］警察执法权与公民隐私权作为一对矛盾共同体，其统一的一面表现为警察执法权是保障包括隐私权在内的个体公民人权的必要手段，警察执法权服从于保障人权的最终目的；其对立的一面表现为在特定情形下警察执法权要优先于公民隐私权以及现实生活中警察执法权对公民隐私权各种形式的侵害。协调两者之间对立冲突的方法是通过法律设定警察执法权干预公民隐私权的实体和程序条件，并规定警察执法权侵害公民隐私权的补救措施。
［关键词］警察执法权；公民隐私权；冲突；协调
［中图分类号］D92214 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)02-0106-04［收稿日期］2015-02-24
［作者简介］蔡养泉，山东师范大学博士研究生，山东警察学院讲师; 田海花，女，山东师范大学商学院讲师。
一、警察执法权与公民隐私权的冲突
现代社会，出于维护社会秩序和进行有效社会管理的需要，任何一个国家都需要配置警察机构并为其设置广泛的职权，警察执法权便是法律赋予的警察执行法律和履行职责的权力。我国《人民警察法》第6条规定了十四项具体的警察执法权，既包括行政方面的治安、交通、户政、消防等管理权力以及类似西方国家治安法官对违反治安管理行为和交通违章行为等轻罪的行政处罚权，还包括刑事侦查过程中对刑事案件的侦查权、对犯罪嫌疑人的拘留权和执行逮捕、监视居住和搜查等权力。［1］公安机关拥有其他任何行政机关都无法比拟的广泛职权和执法人员数量，这使得其能够广泛深入地介入社会生活与公民的私人生活，这种职权范围的广泛性和地位的重要性决定了警察权具有比其他国家权力更强的攻击性、扩张性和侵犯性。
虽然从理想状态来看，警察执法权作为维护社会秩序的手段是为了保障包括隐私权在内的个体公民的人权，但在现实状态中两者之间的关系则异常复杂，而且往往是以对公民隐私权的限制来保障警察的执法权，从而形成警察执法权与公民隐私权的冲突。
（一）警察行政执法权与公民隐私权的冲突。与刑事诉讼领域的侦查权相比，警察在行政领域的执法权更为广泛，更具扩张性和主动性，而且由于社会生活的复杂性和多变性，法律赋予警察在行政执法领域以更多的自由裁量权，因此虽然警察行政执法权与公民隐私权的冲突在深度和程度上不及警察刑事执法权与公民隐私权之间的冲突，但在冲突的范围和广度以及发生的频率上却远远超过警察刑事执法权与公民隐私权之间的冲突。
1警察行政执法权与行政相对方隐私权的冲突。警察行政执法权与行政相对方隐私权冲突具有多种表现形式，其中最为典型的冲突存在于警察查处聚众赌博和卖淫嫖娼领域。赌博和卖淫被我国的《治安管理处罚法》界定为违法行为，并赋予警察机关对该两种违法行为的行政调查和行政处罚权。而在实践中，警察查处卖淫嫖娼的执法行为无论是方法或手段以及结果往往容易造成对行政相对方隐私权的严重侵犯。如媒体广泛关注的延安警察强行调查夫妻在家看黄碟事件和警察到洗浴中心以卖淫嫖娼为理由强行对正在洗澡的夫妻进行拍照事件。夫妻在家里看黄碟属于不涉及公共利益的个人隐私范畴，警察强行入户对夫妻在家看黄牒的行为进行查处严重侵犯了公民的隐私权。而警察对在洗浴中心洗澡的夫妻强行拍照的解释是，很多卖淫嫖娼者以夫妻关系作为逃避警察调查和处罚的理由，因此为了防止真正的违法行为人逃避处罚，警察必须要先行拍照，在这里，无论警察对其拍照行为的解释是否具有合理性，其行为侵犯了被拍照夫妻的隐私权是确定无疑的。
如果说上述两类案件反映的是警察的执法方式或手段侵犯了公民隐私权的话，那么警察执法的结果同样可能侵犯公民的隐私权。因为根据我国行政处罚法的处罚公开原则，对违法行为的处罚结果应当进行公开，但是处罚结果如何公开以及在多大范围内公开却是一个跟公民隐私权密切相关的问题。实践中交警部门将公民的交通违章信息在公共媒体上进行通报或向其所在单位通报，以及警察将查处的卖淫嫖娼行为人向社会公布甚至游街示众，这些行为是否侵犯了公民的隐私权，很多人对该问题持肯定回答。笔者亦同意该观点，理由是公民的违法信息本质上仍然属于个人隐私的范畴，公民已经对违法行为承担了法律责任，而不能因为其从事了违法行为便无法享受法律对其隐私权的保护。而且对比刑事判决的公开我们同样可以得知，尽管在我国无论是理论界还是实务界对于刑事判决应当如何公开以及在什么范围内公开存在争议，但司法实践中法院并不会主动把犯罪人的刑事判决内容向社会公开（如在媒体上公开），而仅仅是按照特定的程序向包括被告人在内的特定范围的人或机关公开。警察执法过程中对于公民违法信息的公开同样应该遵循该原则，以避免对公民隐私权造成侵害。例如，在郑州警方公布卖淫女裸照事件中，警察的合法行为是扫黄，不是公布裸照；卖淫女的非法行为是性交易，绝非隐私权。即警察不因扫黄合法，而拥有合法地公布妓女裸体照片的权利；卖淫女不因卖淫非法，而丧失任何自然人均享有的隐私权。［2］
2警察行政执法权与其他公民隐私权的冲突。警察在行政执法过程中不但可能对直接行政相对方的隐私权构成侵害，也可能对其他公民的隐私权构成干预。这种冲突主要发生在警察在危机情形下的紧急介入权中，因为根据《人民警察法》第21条的规定，警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应立即救助，这便是警察危机情境下的紧急介入权的法律依据。这里的危机情形，是指在突然发生的紧急情况、突发事件中，警察如不立即予以有效处置，便可能发生严重危害性结果的情形。这种危机情境的存在使得警察执法征得有关人员许可或严格依照法定程序介入将可能失去宝贵的处置机会，如居民住宅发生火灾、有危在旦夕的伤病员等，须要借助临近住宅进入危险区域进行施救，在这种危机情形下，警察就可以不必取得临近住宅主人的同意而进入并通过该住宅实施施救行为或排除危险。当然这种冲突从形式上看是警察权强行介入公民私域，但实质上是紧急情形下警察权制止更大的危害或挽救公民生命的需要，警察的这种行为已经取得了法律的许可，因此警察紧急情形下的这种行政执法行为尽管确实介入了公民隐私的范围，但两者之间的这种冲突是一种合法的冲突。［3］
(二)警察刑事执法权与公民隐私权的冲突。警察刑事执法权即刑事侦查行为是国家法律赋予警察的发现和惩罚犯罪所必要的强制手段，它是具有正当性的国家行为。然而这种正当性国家行为的进行必然会触及特定人的私人空间，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的隐私权，如侦查人员对犯罪嫌疑人进行询问或对被害人进行询问的过程都可能涉及公民隐私的内容。而且随着现代高科技侦查技术手段如监听以及网络监视等的出现，警察刑事执法权甚至侵入犯罪嫌疑人或被害人之外的其他公民的私人空间。从本质上看，警察刑事执法权是基于公共安全和秩序这一更高的法律价值而对个人私生活的侵入，这种侵入基于目的的合法性而被法律所认可，因此此种情形下的警察刑事执法权与公民隐私权之间的冲突是一种虚假的冲突。然而在刑事侦查实践中却存在理论灰色区域，该理论灰色区域内存在的却是大量的警察刑事执法权与公民隐私权的现实冲突。如我国《刑事诉讼法》规定犯罪嫌疑人对于侦查机关的讯问应当如实回答，首先该规定本身便因违反了“任何人不得被迫自证其罪”的国际人权原则而广受批评；其次如果说为了查清案件事实而要求犯罪嫌疑人如实回答具备一定的正当性的话，那也是犯罪嫌疑人仅对与案件相关的讯问应如实回答，对于与案件事实无关的问题则有权基于隐私权而拒绝回答。侦查机关在询问被害人时同样存在询问内容超出案件范围而侵害被害人隐私的情况。
警察刑事执法权侵害公民隐私权的另外一种常见的情形是侦查机关不当地向社会公众尤其是媒体透露犯罪嫌疑人或被害人信息，如2013年被各种媒体疯炒的李天一等人强奸案，媒体对于未成年人犯罪案件大肆报道的行为本身便已违反了我国《未成年人保护法》和《预防青少年犯罪法》的相关规定，由于论述主题的原因，媒体的法律责任问题不在本文的讨论范围内，我们在这里要追问的是：是谁把该案件犯罪嫌疑人和被害人的信息透露给了媒体？侦查机关在这里显然难逃其咎，警察在行使刑事侦查权时可能根本就没有保护犯罪嫌疑人尤其是未成年犯罪嫌疑人以及强奸案件被害人隐私的意识。正如有学者指出的，警察刑事执法权领域普遍存在的漠视个人隐私的现象，可以从我国刑事诉讼立法中找到答案的一部分，即我国规范侦查行为的法律中，根本就没有保护公民隐私的规定，法律对侦查行为程序规范的要求还基本停留在关注人身权、自由权和财产权的层面之上。［4］
二、警察执法权与公民隐私权的协调
在上文列举的警察执法权与公民隐私权冲突的情形中，有些冲突是明显的违法冲突，即警察执法权侵害了公民的隐私权，如警察入户查处夫妻看黄牒、侦查机关散布刑事案件犯罪嫌疑人或被害人信息；而有些冲突则属于合法的冲突，如警察在紧急情形下为了排除危险或挽救伤病员而强行进入私人住宅。在这些情形下解决冲突的规则相对容易，即对公民私域内发生的各种未被法律禁止、未侵犯他人合法权益、也没有危害社会公共利益的行为，警察执法权不应进行干预，否则就可能构成对公民隐私权的侵害；在特定危急的情形下，为了公共安全或挽救他人的生命，允许警察执法权对公民的隐私进行一定的介入。然而由于客观上社会生活的复杂性和多变性，以及主观上公民隐私权内涵和外延的难以界定，导致现实中警察执法权和公民隐私权之间发生的大量冲突经常处于一种理论的模糊状态，即难以判断两者之间冲突的合法与非法状态。面对警察执法权与公民隐私权的冲突，我们必须承认这样的现实：警察执法权与公民隐私权之间是一对动态矛盾，需要根据社会现实协调两者之间的冲突，达到某种平衡。在协调两者之间的冲突时，首先要遵循的原则是人权保障原则，即警察执法权是保障包括公民隐私权在内的公民个体人权的必要手段，但在遵循特定实体规则和程序规则的前提下，警察执法权又优先于特定公民的隐私权。
（一）警察执法权是保障包括隐私权在内的个体公民人权的必要手段。在警察执法权和公民隐私权这一对矛盾统一体中，两者关系的基本点是：警察执法权服从于包括隐私权在内的人权保障的目的，是人权保障的基本手段。因为人权作为人类政治文明和制度设计的最高理想，是构成法治社会最基本的内容，而警察执法权则是维持社会秩序和公共安全的必要工具。［5］只有出于保护公共利益或维持公共秩序的需要，才能行使警察执法权，而对于公民私人领域，警察执法权不得介入。这一原则要求警察在执法过程中尤其是行政执法过程中要有尊重公民隐私的自觉意识，对于公民私生活的范围不能越权进行干预；该原则同时还要求警察对于在执法过程中获取的公民隐私，如在行政执法过程中获取的违法行为人的隐私以及在刑事执法过程中获取的犯罪嫌疑人或被害人的隐私负有保护义务，不能传播或利用。
然而，我国现有的相关法律法规仅仅为警察设定了不得任意干预公民私生活的消极义务，对于警察如何保障公民隐私这一积极义务却无明确的规定，导致现实生活中警察对公民隐私保护的不足。如实践中公民的身体权或财产权遭到他人的非法侵害，警察机关可以以故意伤害或盗窃为理由进行立案，并对违法或犯罪行为人依法采取措施；而如果公民隐私权遭到其他人的不法侵害，如对于违法传播他人隐私的行为，警察机关一般不会直接对行为人进行处罚，而是建议受害人向人民法院以侵犯隐私权为由进行民事诉讼或以侮辱罪为由进行刑事自诉。警察机关保护公民隐私权职责的不足使得警察执法权保障公民隐私的效果大打折扣，因此应当通过立法明确为警察设定保护公民隐私的积极义务。
（二）警察执法权在特定情形下优于特定公民的隐私权。英国法哲学家约翰·密尔在《论自由》一书中对于个人自由的界限做出了精辟的论断：如果个人的行动不涉及他人的利害，个人就不必向社会负责。他人若为着自己的利益而认为有必要时，仅仅可以对他进行忠告、指教、劝说甚至避而远之。这些就是社会对他的行为表示厌恶或非难时所能采取的所有方式；而关于对他人有害的行动，个人则应当负责，并且还应当承受来自社会的或是法律的惩罚，如果社会认为需要用这种或那种惩罚来保护自己的话。密尔这一论断的意图在于说明个人自由并非不受限制，而是可以受到来自法律的限制。作为公民个人自由范畴之一的公民隐私权同样可以受到来自法律的限制，或者说在法律规定的特定情形下，警察执法权优先于公民的隐私权。如根据我国警察法、刑诉法的规定，警察可以对犯罪嫌疑人的住所和人身进行搜查，而警察执法权优先于公民隐私权的典型表现便是公安机关对犯罪嫌疑人发布的通缉令以及随着现代侦查技术的发展出现的监听和卫星定位措施。
尽管在特定情形下，法律赋予警察执法权优先于公民隐私权的地位，但为了防止警察执法权异化为任意践踏公民隐私权的工具，法律必须对警察执法权优先于公民隐私权的实体和程序条件以及公民隐私权遭到警察执法权侵害时的补救方法做出明确的规定。首先，在实体上，应当通过明确的法律授权和法律责任，防止个别执法人员滥用权力，侵犯公民的隐私权；其次，在程序上，必须进一步规范公安机关对于涉及公民隐私权案件的相关法定程序，而且要附加严格的审批要求；最后，应当保证私权救济渠道的畅通，一旦警察执法权被滥用侵害了公民隐私权，应当赋予公民请求损害赔偿的诉权。［6］
事实上，我国宪法和法律对于警察执法权干预或优先于公民隐私权的实体和程序条件已经有相对完备的规定，如对于警察搜查公民住宅的规定，我国宪法首先明确规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”在宪法上确立公民住宅自由不受非法侵犯的基本原则下，我国《刑事诉讼法》对警察搜查行为的程序进行了规定。刑事诉讼法规定：为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查，但是这种搜查必须向被搜查人出示搜查证；《人民警察法》进一步规定，警察在进行搜查时还要出示身份证件，表明身份。关于警察在执行职务过程中知悉的公民隐私，《刑事诉讼法》和《警察法》都没有规定警察的保密义务，但公安部2012年修订，并于2013年1月1日实施的《公安机关办理刑事案件程序规定》第190条规定，侦查机关对在侦查犯罪过程中获取的个人隐私负有保密义务，不得向社会传播。尽管公安部出台的该规定法律位阶较低，但其规定无疑具有巨大的进步性，因为该规定第一次为警察设定了不得侵犯公民隐私的明确法定义务。
对于警察在执法过程中不当侵害公民隐私权的法律救济措施在我国却找不到明确的法律规定，如果警察在执法过程中违法侵害了公民的身体权、自由权或财产权，被侵害的公民可以根据我国《国家赔偿法》的规定主张国家赔偿，而警察违法行使执法权侵害公民隐私权却不属于《国家赔偿法》第3条和第17条所规定的国家赔偿的范围，也就是说，公民隐私权受到警察执法权的侵害以后根本就没有有效的法律救济措施。严格执法的首要行动要素是规范政府行为，完善执法体制，创新执法方式，加大执法力度，全面落实行政执法责任制。［7］因此，为了防止警察滥用执法权侵害公民隐私权，并对遭受侵害的隐私权给于有效的法律救济，公民隐私权遭到警察执法权的违法侵害同样应当被纳入国家赔偿的范围，只有这样才能实现警察执法权与公民隐私权的更好协调。
［参考文献］
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［2］陈永峰.警察权与隐私权的冲突与协调［J］.吉林公安高等专科学校学报，2010,（4）
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［5］程华.战帅警察执法权限的法哲学思考——1991年美国罗德尼·金案件的启示［J］.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2007,（06）
［6］陈永峰.警察权与隐私权的冲突与协调［J］.吉林公安高等专科学校学报，2010,（4）
［7］吕廷君.中国特色社会主义法治体系的行动要素［J］
.北京行政学院学报，2013，（1）.
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