焦洪昌 王放
（中国政法大学，北京 100088）
［摘要］我国国情的特殊性，要求我们在完善宪法监督制度的时候，兼顾时间成本、机会成本与风险成本。所以，较好的实现路径是将宪法监督机构的设置与其职权赋予、扩大相分离。根据党提出的两个一百年目标，可分为2021年之前、2022年至2049年、2050年之后三个阶段，采取相应完善措施。
［关键词］宪法监督；制度；完善；三阶段
［中图分类号］D921［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)02-0090-06［收稿日期］2014-12-19
［作者简介］焦洪昌,中国政法大学法学院教授；王放，中国政法大学法学院硕士研究生。
国内外的历史和实践已经说明，宪法实施的加强需要全面有效的宪法保障制度，其中尤以宪法监督制度为紧要。但宪法监督制度不健全在我国积弊已久，基础薄弱，不利因素较多。更何况，任何制度都需要与物质、政治、文化基础相契合。所以宪法监督制度的完善是一个系统性工程，需要合理而长远的规划。因此，我们认为，可以根据党的十八大提出的两个百年目标①，以2021年之前为近期，暂不考虑修改宪法；以2022-2049年为中期，抓住小康社会全面建成之后，可能出现的宪法修改契机，从顶层设计上打开完善空间；以2050年之后为长期，进一步予以优化。在不同阶段，针对不同的主要问题，采取不同的改革措施，达到可能实现的目标与效果。
一、宪法监督的基本问题
（一）宪法监督的概念
当前，一些基本问题，如什么是宪法监督等，在理论上仍有不少争议。而且，如何维护宪法权威、保证宪法得到遵守本就是一个因各国不同时期的国情而异的问题，所以才有了司法审查、违宪审查，以及具有中国特色的宪法实施、宪法保障等概念的出现。［1］本文为在制度构建上进行讨论，采取狭义的宪法监督概念，即宪法监督是有权主体为保障宪法的实施，依照宪法法律及相关规范，对特定对象、行为或争议进行监督、审查或决断的活动及制度安排。它是宪法保障的下位概念，是违宪审查上位概念。［2］
从宪法监督的方式和途径来看，在我国至少可以包括规范性文件备案审查、宪法解释以及全国人大及其常委会的其他宪法监督等。这也是中央在党的十八届四中全会中提出的健全宪法实施和监督制度的四个方面所体现的。［3］从国外实践来看，还包括宪法诉讼等。
（二）宪法监督体制
我国目前以现行宪法为核心，以《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等为具体落实，辅之以《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》等程序规范，形成了国家最高权力机关审查制的宪法监督模式。［4］
根据宪法第六十二条，全国人民代表大会享有“监督宪法的实施”和“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”等权力，第六十七条赋予了全国人民代表大会常务委员会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力。从维护宪制统一，保障宪法监督权威性的角度来看，确实不宜随意扩大宪法条文规定的宪法监督主体。［5］但是，对于这种“监督”，不妨理解为实质是通过审查，进行权威解释，行使最终判断权，在宪法监督体制内有最高效力。它并不排斥其他主体，通过各种形式，发现待监督行为或事项，提交审查或决断。
因而，其他主体对相应规范的备案、审查，也可以理解为是一种事实发现过程。既然我们可以接受《立法法》九十九条规定的各类主体提请宪法监督的权力和权利，承认这是宪法赋予的保障宪法实施的途径之一，不妨从这个角度暂时搁置所谓地方人大是否享有宪法监督权的争议。何况这是其行使宪法第九十九条赋予的“保证宪法的遵守和执行”权力的必然要求。对于由地方人大的备案审查产生的宪法争议，完全可以由宪法监督有权主体予以决断。
考虑到我国的宪法监督体制并没有充分发挥被期望的作用，各类完善和改革方案不断被提出。从这些方案所建议的宪法监督主体及权力行使与现行体制规定的关系来看，主要有两大类：
1由全国人大及其常委会之外的机构行使宪法监督权
从理论上来说，全国人大及其常委会也应遵守宪法，如果由他们自行审查自己的行为，恐有违反“任何人不得做自己法官”等自然公正理念的疑虑。故曾有一些学者提议，修改现行宪法法律，将宪法监督的权力授予其他独立机关。其中又分为参考英美体系，以普通法院来实施的模式，［6］以及参考德国、法国建立宪法法院、委员会来具体负责的模式。［7］前一种自然的导向了宪法司法化，还可能细分为是否只由最高人民法院行使宪法监督权。由于与我国法制差异较大，且受我国法院进行宪法诉讼的能力限制，恐难施行。后一种则容易受到有违我国人民主权原则的质疑。毕竟这两种都将导致人大及其常委会受到另一机构的监督和审查。此外，还有学者提出复合审查制，如全国人民代表大会或其常委会下设立专门委员会，与最高人民法院共同监督。［8］
2在现行体制下设立宪法委员会或宪法法院
为减小改革阻力，许多学者还是倾向于不需修改宪法就可实现的制度内完善方案。其中又至少分为两种模式：（1）在全国人大之下设立宪法委员会。这一模式又可细分为该委员会与全国人大常委会地位相同，分行立法权和宪法监督权一类［9］，以及参照全国人大其他专门委员会性质地位，闭会期间受常委会领导的另一类。（2）在全国人大常委会之下设立专门机构，或直接赋予法律委员会宪法监督权。总之，这一大类下的诸多细分，核心在于如何处理新设立的这一专门机构与全国人大常委会的关系，焦点是将全国人大常委会作为违宪审查对象时的张力。因此，在进一步评析这些模式之前，我们不妨先考虑一下宪法监督的对象和内容。
（三）宪法监督的对象和内容
宪法第五条规定，一切国家机关都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法的行为，必须予以追究。仅就此而言，包括全国人大在内的一切国家机关都可能是宪法监督的对象。而且，行为自然包括了立法活动及其产生的法律等我们常说的抽象、规范性行为，以及针对具体事项做出的决定、决议等。
不过，出于宪法规范公权力行使，进而保障人权的基本价值，本文认为，行使权力，尤其是宪法规定的公权力的主体及其行为才是宪法监督的重点。［10］同时，法律等下位法作为宪法的落实，规定了很多违法行为，从逻辑上讲这些也是违宪行为。可一般来说，对于我国宪制及国家社会的危害达到了一定程度，才会予以违宪责任的追究。［11］
沿此逻辑，当我们想要加强宪法监督的时候，也要集中有限力量，优先解决更紧迫的问题。应当说，全国人大及其常委会的各项活动的法治程度相对较高，至少以积极作为侵犯公民权利的情形更少。所以就现阶段，如果设立单独的宪法监督机构，可以限缩其职权，暂不由其进行违宪审查。也就一定程度缓解了其与全国人大常委会关系的症结。类似的，相对具体行为及事项，各级立法及规范性文件的制定活动影响更大，范围更广，故应优先加强规范性文件备案审查。同时，一个法治的国家和政府，其公职人员的违宪行为造成了侵害，其机关、机构之间就宪法实施产生的争议，应有相应的救济程序、解决机制，宪法监督制度是通常的选择。
（四）宪法监督制度完善的路径
从以上论述可以看到，如何实现宪法监督制度的完善将影响到监督体制的选择。从路径上来看，论者们的观点主要分为以下三类：
1一步到位
出于时间、绩效和机会成本的考虑，一些论者主张不受现有体制的过多限制，直接构建最能保障宪法实施的监督制度，［12］且多会选择前述第一大类的方案。对此，本文赞同多数论者的观点，即，此种路径未免难度过大，以至于可能不会被施行。而且，在经济基础、法治文化、国民法治素养等无法随之同时提升的情况下，恐怕会事与愿违，甚至适得其反。
早在起草我国现行宪法的过程中，在全国人民代表大会之下设立“宪法委员会”来具体承担宪法监督职能的构想就曾被写入讨论稿，经过多次讨论。可即使这种不那么超前的方案，邓小平、彭真等老一辈政治家、革命家都持否定态度。究其原因，极为重要的一点便是，若脱离了实际，任何制度机制、单独的机构都无法发挥被期冀的作用。［13］尤其当否定性评价无法产生相应的宪法责任时，宪法监督机构的权威将难以为继，亦将有损宪法权威。
2两步走［14］
许多论者正是考虑到了上述因素，倾向于先采取前述第二大类的其中一种（多数同意在全国人大而非常委会之下设置专门机构），待时机成熟后，再改革成第一大类中的独立的宪法法院或委员会模式。
3三阶段
虽然两步走路径的可行性已经大幅提高，但本文认为，如果能采用划分更加细致的渐进方式，尤其是将宪法监督机构的设置与其职权赋予、扩大相分离，更易于制度完善的稳固、有力推行。李忠教授的三阶段理论无疑提供了很好的思路。［15］结合中央十八大以来的精神，可做出如下规划：
在近期（2021年之前），首先加强规范性文件审查机制，同时在全国人大之下筹建与全国人大常委会级别相同的宪法委员会。对于全国人大常委会，它只是全国人大的常设机关。人大自己当然有权监督其常委会，这也已经规定在宪法中。设立宪法委员会只是实现监督的手段和途径之一。此阶段，该委员会的职权主要为有关宪法监督的调查权、建议权。但不包括宪法解释权，不进行违宪审查等活动。不过，一定要赋予其对全国人大会议的提案权。只要符合提案的最低要求和一般规定，必须列入全国人大议程。
待小康社会全面建成后，视情况修改宪法，赋予其宪法解释权，通过宪法解释或者制定法律，使其有权但不必须裁决公权力主体之间的宪法争议、追究严重违宪行为的责任主体之宪法责任。这里说的法律，理应属于宪法性法律，须由全国人大制定、颁行。
待2050年之后，将规范性文件审查权移至宪法委员会，使全国人大常委会专司立法。同时明确公民可以就与自身有直接利害关系的规范、具体行为向宪法委员会提请审查，符合条件的，该委员会必须严格按照相应程序予以答复。更具体的措施下文将予以阐述。
（五）宪法监督原则
宪法监督作为宪法实施的重要部分，应当遵循宪法的基本原则。结合制度特点，至少可以包括以下原则：
1合法性原则
有权主体在宪法监督活动中，应当在职权范围内，遵循法定的程序进行。不得越权，监督被授权以外的事项，或采取法定以外的形式；也不得无故缺位，放任对宪法实施的侵害，或故意拖延懈怠，消极不响应。
2适应性原则
亦可称利益衡量原则。主要针对宪法监督机构的谦抑性、宪法的稳定性与社会发展、改革之间的紧张关系。要在具体问题中进行衡量，使特定监督结果适应特定环境。既不过度扩张，侵害宪法权威，有违宪法监督初衷，使监督变修宪，也不宜构成不适当的阻碍。
3人权保障原则
既然保障人权是宪法的最终目的，自然也应是宪法监督的目的。故，在前述价值衡量时，应优先考虑人权。而且要积极创造条件，使公民能够通过宪法监督，切实获得权利保障。
二、加强规范性文件审查机制
目前，在全国人大及其常委会内部，真正有权进行法规备案审查的是各专门委员会，法律委员会还承担着相应研究工作。全国人大常委会的工作机构中，办公厅秘书局负责接收报备、分送文件，法制工作委员会负责对报备的规范性文件及审查建议进行研究，并协助审查。［16］
自2004年全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室成立至今，已经实现对审查建议的逐件登记审查，对司法解释、行政法规逐件审查。对地方性法规则以被动审查为主，有重点主动审查。［17］逐步形成了备案审查中的合法性、合理性、程序正当性等原则，细化了“不适当”等法律用语的一些具体情形，如明显脱离实际、权利义务明显不平衡、处罚责任明显不匹配等。［18］
不过，现行备案审查制度依然存在可加强之处，主要包括：
（一）审查范围
党的十八届四中全会上，中央已经提出将所有规范性文件纳入审查。［19］而就全国人大及其常委会而言，规章及以下规范性文件是不纳入备案审查的。后者恰恰是出现问题最多，最直接影响公民权利的一类。进行审查最大的困难是审查力量不足。为此，应当落实编制、配备有足够素质的专业人员。
（二）审查程序
由于资源投入有限，法规备案审查还主要是书面审查。从民主性、公正性来看，应适当加强相关主体的参与度，组织各方论证、听证，甚至辩论、举证质证。这些准司法程序将有利于增强审查的可信性、说服性。而且，不论结果如何，对于申请、建议审查的提请人，审查机构应当予以正式、明确的反馈，并附上法定理由和意见。还可将结果通过网络以公报等形式公布，并汇总纳入审查机构的年度工作报告。
（三）审查机构级别
实际上，对于报备的规范性文件进行有关主动审查的工作和根据审查建议进行有关被动审查的工作，都是由全国人大常委会下的工作机构在负责，难免有审查机构层级过低的弊端。因而，在中央，可以将备案审查室提为全国人大常委会下单独的工作委员会。
三、健全宪法解释程序机制
不论是宪法实施还是宪法保障，都离不开宪法的解释。尤其是我国正处在全面深化改革的时期，很有可能出现宪法规定不明，需要创制性解释的情形。［20］所以本文才提出在赋予宪法委员会其他职权之前，先授予宪法及宪法性法律的解释权。但在近期，我们还是应围绕全国人大常委会，健全程序机制。
就宪法解释的原则、方法而言，美国的经济问题与公民权利问题二分法、德国的合宪性解释等理论和实践都可资借鉴。我国法律解释实践中也有一些方法，如文义解释、原旨解释、目的解释、社会学解释等，可供参考。其中，包括扩张解释与限缩解释的文义解释，最为首要。［21］且我国《立法法》有关法律解释的提请、形成程序，《香港特别行政区基本法》的相关规定和实践更为我们提供了良好的法制基础。但在参照时，要考虑宪法解释的特殊性，尽量类推宪法修改的有关规定。比如，解释草案的表决通过时，应由宪法解释机构全体成员的三分之二多数同意。［22］
就宪法解释的效力而言，一般应具普遍性。溯及力则应根据不同情形不同规定。比如，如果是解释主体为明确有关宪法问题，为宪法实施提供指引，预防违宪情形的出现，主动做出解释，不宜具有溯及力；如果是应个案声请的解释，至少可以适用于该案。并且，宪法解释权交给宪法委员会之后，该机关做出的解释通常情况为终局结果，但不排斥其自身在以后另行解释。只是，全国人大一般不得直接改变，除非能证明解释机构在做出该解释时存在明显违宪行为。这是保障宪法委员会发挥法治精神，预防民主弊端的措施之一。四、完善全国人大宪法监督制度
——宪法委员会之构建实践中，一个行为究竟是具体行为还是抽象行为，有时难以事先判断，这是备案审查制度本身的局限性。所以我们还是应当进一步加强其他形式的监督。加上上文提到的宪法解释、解决宪法争议、宪法权利救济等诸多职权，最终将要承担这些职责的宪法委员会在建构之初，就要具备在焦点和漩涡之中，保持中立、理性的条件。
（一）人员组成及产生
1人数
近期来看，由于主要行使调查、建议权，以积累认知度为主，故不必很多人，宪法委员会委员为9或12人即可。每个委员都应配备一定数量的辅助人员。但最终行使多项职权，尤其是可能面对普通公民的宪法诉讼时，恐怕需要更多的委员（如21人），分成不同工作队伍。为保证对外统一性，可选任两到三位主席，负责最终内部复核。
2委员资质及构成
宪法委员会成员除需达到身体状况足以胜任、仅为我国公民、具有政治权利等一般条件外，由于宪法监督的专门性、技术性与政治性并存，还要求委员会成员具备更进一步的资质。但要求每个委员都具备宪法法律业务素质，丰富的社会经验和政治资历等政治素质，［23］恐怕较难。所以在近期，可以通过委员会成员来自不同领域予以解决。以12名委员为例，可以分为四名专家学者，四名资深司法、法律工作人员，现任或卸任的行政机关、立法机关人员各四名。当选后应辞去原工作、职务，任专职委员。上任前要进行宪法宣誓。
3产生
在2021年之前，可由全国人大通过决议，组建宪法委员会成员的推荐委员会，并出台相应推荐办法。该委员会应尽量吸收中央及省级主要机关机构的负责人，可接受来自各机关、团体和个人的推荐和自荐。［24］由全国人大在修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、决定成立宪法委员会时一并选举产生。考虑到我国国家主席制度的不断完善和加强，在中长期，可以考虑由国家主席提名宪法委员会主席或主任1-3名，由全国人大决定。［25］再由当选主席或主任根据推荐委员会推荐，向全国人大提名其他委员。这有利于宪法委员会相对全国人大的独立，又增加了对其本身的监督。
（二）任期及职业保障
除第一届宪法委员会委员的任期可根据有关制度建设进度视具体情况特别规定外，在近期，委员任期可定为一任5年，可连任且不限次数。待宪法监督制度愈发完善有效后，可延长至10年，或参照国家主要领导人任期之规定。规定可连任难免有委员为了谋取连任而放弃原则，丧失独立性的隐患。但依前述设计，将有多方同时参与委员产生。一名委员很难通过任内偏向某一方而获得实质性的连任优势。
宪法委员会的委员非因严重渎职、贪污等重大法定事项，或从事了与其委员身份不相适宜的活动，不得提前解聘。且如有前述情形，应由宪法委员会内部，通过委员投票，进行三分之二多数决。［26］委员人身权利及保护事项可参照全国人民代表大会代表的有关规定。
（三）宪法监督程序
1启动程序
待我国宪治相对成熟，物质基础相对雄厚后，可以放开限制，允许任何主体按提请程序和条件提出宪法监督要求。比如，声请者需明确待监督事项可能存在哪些违宪情形或宪法不明之处，并提供初步的规范依据。一般来说，还应当与自身利害相关，且穷尽了其他救济、解决途径。对以后可能涉及的法律合宪性审查的要求，可由全国人大以全体会议表决形式，决定是否交付审查。
而且，本文设想的宪法委员会旨在从整体上保障宪法实施，不是法院系统，至少在近期和中期从事的不是司法活动。不宜要求在其监督职权范围内的事项必须予以启动正式监督程序处理。而是可以优先选择影响较大、较为紧急的事项。也因如此，宪法委员会不需严格的遵循所谓政治问题回避原则。但为维护其自身独立、权威，还是以谦抑、谨慎为宜。
2监督程序
具体的审查程序、标准及完善等，前文在规范性文件审查、宪法解释部分已述及。这也意味着从监督方式来看，是种事前与事后相结合的模式。但就违宪审查而言，应当以事后审查为宜。尤其是对于立法行为的监督，如果在相应法律法规颁布之前，就已介入，相当于是担当了立法者，与其机构设置初衷不符。［27］且做出违宪判断需参与该项监督的全体宪法委员会委员的三分之二多数同意。
3监督效力
宪法监督委员会做出的审查决定或争议裁决具有终局性，至关重要。否则，重大宪法问题处于不确定状态所带来的危害恐怕更大。这也有利于增强宪法监督机构的权威。一些论者担心该机构无制约亦会为非，确有道理。但它的这种监督权本身很难直接造成损害。且遇到所谓宪法危机时，如确无正当性，必无足够民意支持，不可能对抗强大的立法与行政权。
从效力形式来看，在宪法委员会开始实质性宪法监督初期，可沿用现在被监督主体自行变更或撤销其行为，就终止宪法监督程序的做法。这也是“予以追究”的形式之一，保障宪法良好实施才是主要目的。但对于已经造成的损害，不论是积极作为，还是消极不作为，应当要求承担相应的责任，处置责任人，这是权责相一致的必然要求。
［参考文献］
［1］蔡定剑宪法实施的概念与宪法施行之道［J］中国法学,2004,(1)：21-28
［2］李步云宪法比较研究［M］北京:法律出版,1998386
［3］ 本书编写组党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问［M］.北京:党建读物出版社,201430
［4］焦洪昌宪法学［M］北京:北京大学出版社,2010113
［5］莫纪宏违宪审查的理论与实践［M］北京:法律出版社,2006422
［6］ 李树忠论宪法监督的司法化［J］政法论坛,2003,(2):29-34
［7］陈云生宪法监督司法化［M］北京:北京大学出版社,2004501
［8］ 包万超设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制［J］法学,1998,(4):11-15
［9］费善诚试论我国违宪审查制度的模式选择［J］政法论坛,1999,(2):2-13
［10］许崇德宪法第二版［M］北京:中国人民大学出版社,200438
［11］ 王广辉宪法监督的理论和实践研究［M］法律出版社,2002166-170.
［12］陈云生宪法监督的理论与违宪审查制度的建构［M］北京:方志出版社,2011434-435
［13］ 刘松山1981年:胎动而未形的宪法委员会设计［J］政法论坛,2010,(5):94-106
［14］季卫东合宪性审查制度的”两步走”思路［J］人大研究,2003,(7):9-10
［15］ ［23］李忠宪法监督论北京:社会科学文献出版社,1999 277-278
［16］［17］［18］全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编.规范性文件备案审查制度理论与实务［M］北京:中国民主法制出版社,201150,19,53
［19］本书编写组《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］北京:人民出版社,2014,9
［20］ 周叶中,刘鸿章加强宪法监督 建设法治国家［J］武汉大学学报,1999,(6)：28-32
［21］范进学认真对待宪法解释［M］山东济南:山东人民出版社,2007255-280
［22］ 王振民中国违宪审查制度［M］北京:中国政法大学出版社,2004286
［24］侯淑雯论我国宪法监督机制的完善［J］法学,1995,(12)：12-15
［25］王振民中国违宪审查制度［M］北京:中国政法大学出版社,2004386
［26］［27］ 胡锦光违宪审查比较研究［M］. 北京:中国人民大学出版社,2006238-253,162
| 相关专题 |
| · 《中共中央党校（国家行政学院）学报》 |
