刘伯红
（中华女子学院，北京 100101）
［摘要］本文回顾了兴起于19世纪中叶的国际妇女参政运动和发端于上个世纪的三次妇女运动浪潮，论述了国际妇女参政运动取得的进步与挑战，经过研究认为：1我国妇女参政在数量、结构和质量上同国际标准存在一定差距；2抓住历史机遇，将承诺转变为完善妇女参政政策、促进妇女参政发展的有效行动；3促进男女领导人的能力建设，建立促进妇女参政的社会支持体系，为妇女参政培养力量。
［关键词］妇女参政；实践；中国妇女；性别平等
［中图分类号］C91368 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)02-0048-05［收稿日期］2015-03-01
［作者简介］刘伯红，女，中华女子学院教授，原全国妇联妇女研究所副所长，研究员。
兴起于19世纪中叶的国际妇女参政运动和发端于上个世纪的三次妇女运动浪潮，为妇女解放和人类社会的可持续发展写上了浓墨重彩的一笔，本文简要回顾这个过程，以期推动政治学研究的发展和中国妇女参政的实践。
一、国际妇女运动将性别平等的政治目标
纳入联合国工作的主流联合国是国际间政府组织，将妇女的政治意愿纳入联合倡导的可持续发展事业，促进其制定提高全世界妇女地位的战略、标准、方案和目标，既是全球妇女运动的愿景，又是全球妇女运动的行动与实践。
1推动联合国将社会性别主流化作为推进性别平等的全球战略。社会性别平等是20世纪后半叶全球妇女运动追求的目标和理论结晶，与此同时，冷战结束后，联合国将维护妇女权利提高妇女地位的事业作为其重要工作议程。特别是20世纪90年代，联合国一系列最高级别的探讨人类发展大会，为全球妇女运动表述其追求性别平等的愿景，提供了空间和舞台：她们推动世界儿童问题首脑会议（1990，纽约），为妇女和儿童确定了基本权利和保障目标；她们推动地球首脑会议（1992，里约），突出了妇女在环境保护和可持续发展中的权利和作用；她们推动世界人权会议（1993，维也纳），肯定了妇女的权利是全球人权议程的中心，强调了消除对妇女暴力问题的重要性；她们推动了国际人口与发展会议（1994，开罗），充分认识到提高妇女地位赋予妇女权利与人口发展之间的密切联系；她们推动社会发展问题世界首脑会议（1995，哥本哈根），承认妇女在根除贫困、促进社会融合中起到的关键作用。
全球妇女运动上述系统而有效的推动，促使全世界和联合国形成这样的共识和原则：“没有全世界妇女的充分参与和充分权力，人类社会的最具威胁性的社会、经济和政治问题就无法得到持久解决。”［1］这成为联合国第四次世界妇女大会和社会性别主流化的重要基础。
在1995年联合国第四次世界妇女大会上，在会议一致通过的《北京宣言》和《行动纲领》中，社会性别主流化（gender mainstreaming）被确定为推进性别平等的全球战略。1997年联合国经社理事会又对社会性别主流化作出了“一致定义”，即：“把性别问题纳入主流是一个过程，它对任何领域各个层面上的任何一个行动计划，包括立法、政策或项目计划对妇女和男人产生的影响进行分析。它是一个战略，把妇女和男人的关注、经历作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑，以使妇女和男人能平等受益，不平等不再延续下去。它的最终目的是达到社会性别平等。”［2］世妇会至今20年来，这一战略得到联合国成员国和国际社会的贯彻执行，并创造出一系列行之有效的机制和经验。
2推动联合国将妇女参政作为重要的人权目标。全球妇女运动将参与政治与管理看作是一项重要的基本人权。促使联合国经过8年的持续努力，在1979年联合国第34届大会上，高票通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》（以下简称《公约》），并于1980年向联合国成员国开放签署。《公约》遵循了《妇女政治权利公约》的国际标准框架，明确指出妇女的政治权利是其基本人权，它不仅包括妇女获得平等的选举权和被选举权，有参与立法决策和担任政府一切公职的权利，参与公共事务和公民社会组织的权利，还有参与国际事务管理和出任国际组织公职的权利。［3］此后，联合国又制定了《政治及公民权利国际公约》，通过了《维也纳宣言》，对妇女平等的政治权利和公民权利给予了更加全面与有力的保障。
3促进联合国将妇女参政作为重要的社会发展目标。联合国成立至今已经70年，一共召开过4次世界妇女大会，促进妇女参政始终是全球妇女运动的呼声，并被列入历次妇女大会的决议中。特别是1985年第三次世界妇女大会通过的《到2000年提高妇女地位前瞻性战略》（简称《内罗毕战略》），对妇女参政做出更为明确的规定。1990年，联合国经社理事会对《内罗毕战略》执行情况做出评估后，特别提出妇女参政的指标和日程表：即“努力将担任领导职务的妇女比例到1995年底至少提高到30％，以期到2000年达到男女比例的平等。”［4］
1995年，联合国第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》，在第七项战略目标“妇女参与权力和决策”中，再次重申了各级妇女参政、特别在立法机构中至少要达到30％的这一目标，并为此提出三项战略措施。在此后北京世妇会5年、10年、15年，包括今年北京世妇会20年的纪念和评估中，30％始终是衡量各国妇女参政水平的标志性指标。
当世界进入21世纪的2000年，各国首脑在联合国共同制定《千年发展目标》的时候，妇女参政又被确定为衡量8个千年发展目标之一的“性别平等和赋予妇女权力”（目标3）的具体指标之一。当2015年《千年发展目标》即将到期，全世界以及联合国广泛讨论和制定新的《可持续发展目标》时，全球妇女运动积极推动将“妇女政治赋权”与“妇女经济赋权”、“防治对妇女的暴力”一道，列入联合国下一个人类可持续发展的纲领和目标中。
二、国际妇女参政运动取得的进步与挑战
自古以来，人类政治活动的历史始终是男性的历史，女性进入这个领域不过才一百几十年的历史。但到今天，世界各国各层级各领域的政治岗位上都有了女性的参与，人们甚至在讨论下一届联合国秘书长是否由女性出任，公众对女性政治权利和政治能力的承认与认识，达到前所未有的普遍程度。
1妇女参政在数量上的进步
首先，女性在立法机构中代表性增强。一般说来，各国议会（包括上议院或下议院，参议院或众议院）是立法、决策和分配资源（预算）的重要机构，因此，女性在议会中的代表性成为妇女参政的重要指标。联合国成立以来，特别是第四次世界妇女大会重申妇女参政的指标后，妇女在议会中的代表性稳步增加。
从纵向看，从1945年联合国成立，到1995年联合国第四次世界妇女大会，再到2015年的今年，妇女在下议院中的平均比例由微乎其微的30%，上升为116%，再翻倍上升到224%；妇女在上议院的平均比例由22%，上升为94%，再上升为205%。无论上院还是下院，女议员比例都呈现出不断上升的趋势（见表1）。
表1全球议会的数量及女性在议会中的比例情况(略)
资料来源：国际议会联盟网站（2015年3月11日）
从横向的地区性纬度看，在全球妇女地位最高的北欧国家，妇女在议会中所占比例的平均值始终名列前茅，2015年达415%；原来排名较低的阿拉伯国家摘掉了一度垫底的帽子，上升为161%；太平洋国家成为新的最低，2015年的平均值为157%（见表2）。
表2 2015年世界各地区妇女在议会所占比例的平均值(略)
再从横向的国别纬度看，女性在议会中的比例发生了令人瞩目的变化。根据国际议会联盟的动态数据，无论是女议员达到30％比例的国家数量，还是女议员比例的上线，都成倍增长。1995年，仅有4个北欧国家议会中妇女超过30％的比例。2000年，有8个国家议会中妇女超过30％的比例。到2015年3月，已有42个国家的议会妇女比例达到30％以上（见表3）。2000年前，主要是欧洲特别是北欧国家女议员比例在30%以上，而现在，女议员比例超过30%的国家已经遍布各大洲。妇女在议会中比例增长最令人鼓舞的，是一些冲突后重建国家、包括一些发展中国家，其中，卢旺达女议员的比例已经超过北欧国家，近10年来位居世界第一，这些国家已经认识到让妇女参与到和平重建进程和进入新的政治民主机构的重要意义。
近年来，不但女议员的比例不断增长，女性担任议长的国家也不断增加。［5］1945年以前，奥地利是唯一一个推选女性为联邦参议院院长的国家。截止2011年1月31日在188个议会中有38位女议长，其中77个议会是两院制，女性在272个议长职位中占140%。
其次，女性在政府管理和决策部门取得进展。自从1924年丹麦政府出现第一位女教育部长后，在政府或内阁中担任正部长职务的女性人数不断增加。截至2010年1月1日，有30个国家的女性正部长比例达到了30%以上。人们曾经批评阿拉伯国家政府中没有女部长，2001年也门任命了一位女人权部长，卡塔尔、阿曼、科威特和黎巴嫩等国，也相继任命了其历史上第一个女部长。［6］
再次，女性在国家元首和政府首脑位置上的人数有所增长。出任国家元首或政府首脑的女性人数，1995年是12人，2010年达到15人，截至2014年7月，全球仅担任国家元首的女性就达到15人，［7］若加上政府首脑，女性担任国家和政府关键领导职务的人就更多。再以习近平主席2014年夏天访问巴西、阿根廷、古巴、委内瑞拉4个拉丁美洲为例，其中一半国家的领导人是女性，她们是巴西总统罗塞夫和阿根廷总统克里斯蒂娜，而古巴的女议员占到将近一半（489%），在当今世界排名第四。
表3 2015年部分国家妇女在议会的比例排序 (略)
资料来源：国际议会联盟网站（2015311）
2国际妇女参政运动的新挑战
第四次世界妇女大会后的20年来，女性已经大踏步地登上了国际、地区、国家、基层各个领域的政治舞台，但距离平等地参与政治活动的目标还相距甚远。为此，国际妇女运动又不断地提出新的诉求。
第一，确立新目标，将妇女参政数量从30%提高到50%。尽管1990年联合国经社理事会核准、1995年《北京行动纲领》确认的妇女参政30%的指标，是经过当时专家们认真论证的。专家认为，在一个决策班子中，如果没有一定规模的利益群体的代表，是很难为其所代表的群体发声的，这个规模的底线就是30%。当然，从妇女参政发展的实践看，这个指标已经远远不能满足越来越多国家妇女们的要求了。从2006年联合国第50届妇地会起，一些专家就指出：“30%不应被视作上限，而应视为最低标准”；一些实现了30%指标的国家也提出，尽快召开第五次世界妇女大会，50%才是符合人类发展现实的性别平等指标。［8］
在今年3月刚刚结束的纪念第四次世界妇女大会20周年的联合国第59届妇地会上，很多国际妇女组织明确提出，应在联合国《可持续发展目标》（即下一个联合国《千年发展目标》）中核准，到2030年，实现妇女参政50%的目标。
第二，改变参政结构，推动妇女参政从边缘进入主流。尽管妇女参政在数量上取得了历史性的进展，但从社会性别视角看，“妇女的代表性除了数字上的增长之外，还必须伴以实质性增长”。［9］所谓实质性增长，指的是妇女参政的影响力和代表性。
首先，在一些国家，妇女通常担任副职，抑或是排在班子后几位的副职。国际妇女运动认为，副职没有实质上的决策权，只是主要执行者。因此，近些年国际议会联盟在统计各国政府部长时，只统计有实质决策权的正部长，不统计副部长，以避免将女性作为参政的陪衬或摆设。
其次，职业上的性别隔离也反映在妇女参政领域中，换句话说，世界很多国家妇女参政的领域，往往是“妇女家庭角色的社会延伸”。根据国际议会联盟的数据，妇女在188个国家政府中担任1056个部长职位，主要集中在所谓“适合妇女工作”的社会事务、家庭、儿童、青年、残疾人、老年人以及与性别平等和妇女事务等相关的职位。
但是，对政治决策和社会发展进程产生更大影响的，包括升任总理、副总理的人选，往往来自更重要的拥有实权的决策部门的领导，如国防、外交、财政或新闻部长等，而妇女在军事、外交和宏观政治经济领域的代表性极为有限。因此，改变妇女参政的结构，进入权力和政治决策的主流，成为提高妇女参政质量，提高妇女政治影响力的重要挑战。
第三，注重妇女参政的质量和领导力的建设。国际妇女运动清晰地认识到，妇女参政数量的增长和结构的改变，是重要的前提和基础，但妇女参政的质量和领导力才是最重要的。在国际妇女参政的历史上，不乏杰出女性登上最高决策的舞台，人们常常对前挪威首相布伦特兰夫人和英国前首相撒切尔夫人两位连任三届首相的欧洲著名女领导作比较，前一位开启了环境保护、社会公正、民主政治改革和可持续社会发展的进程，对社会发展和政治议程施加性别平等的影响，将其政治理念转化为社会政策和人民的行动，并使挪威在社会发展和性别平等方面领先于国际社会。但后一位英国女首相，虽是一位意志坚强、具有独到政治理想和极强领导能力的大国领袖，但她沿用了比男性还强硬的政治手腕，发动“英阿马岛之战”，施行“私有制改革”，大规模消减公共开支及社会保障，导致了更大的阶级、性别和种族的不平等，严重损害了社会弱势群体的利益，人们将她称为“穿裙子的男人”。女政治家并非因为生理上是女性，就必然具有性别平等意识。国际妇女运动强调女领导人应具备现代社会的发展观、价值观和平等观，并将其转化为制度政策和行动的能力，真正促进性别平等和社会公正。
三、国际妇女参政运动对我国的启示和挑战
第四次世界妇女大会后，在落实《北京行动纲领》、《千年发展目标》和《消除对妇女一切形式歧视公约》的进程中，全球妇女参政运动正在发生着巨大的进步和深刻的变化，对我国的妇女参政也提出新的挑战，提供有益借鉴。
1我国妇女参政在数量、结构和质量上同国际标准存在一定差距。第四次世界妇女大会以来，在党和政府以及妇女组织的共同推动下，中国妇女参政取得一定进步：女性在党委、政府、人大、政协中代表的比例有所增加，女性在各级领导班子中的配备率有明显增长，女性在基层村委会选举中的比例有所提高，等等。
从数量和参与机会上看，妇女在各层特别是高层的比例仍然偏低。2013年全国人大女代表比例为234%，比38年前1975年四届人大女代表的比例仅提高了08个百分点，在国际议会联盟女议员中的排序，从1995年第12位下降到今年的第53位。以此速度，何时实现联合国30%的最低标准？早在1933年中国革命根据地，中央局就规定了苏维埃代表会议中“必须达到妇女代表占25％的任务”，实施的结果是，“多数地区当选的苏维埃妇女代表达到了25％”。［10］当时还没有联合国，也没有30％的妇女参政指标，可以说，那时中国共产党妇女参政的政策是非常先进的。
表4历届全国人大女代表人数及其性别构成(略)
资料来源：国家统计局社会科技和文化产业统计司编中国妇女儿童状况统计资料2013\[Z\]北京:2013，第60页
从结构上看，我国妇女参政长此以往存在着“三多三少”的问题，即副职多、正职少，虚职多、实职少，群团部门多、主战线少。我国政府中现有的两名女部长（司法部长吴爱英、卫计委主任李斌），同1949年中央人民政府成立时任命的两位女部长（司法部长史良、卫生部长李德全）相似，60多年没有明显进步。中央政治局常委、中央书记处、中央军事委员会中仍无女性。由于担任党政一把手的女性人数奇缺，担任中共中央委员的女性也因而稀少。此外，依据中国干部晋升规律，如果不担任下一级单位的正职，很难提拔到上一级职务，女干部因在副职的位置上而普遍难于提升发展。当然，这种“玻璃天花板”现象也难谈得上妇女参政的实质性和代表性了。
从质量上看，女性的领导力也有待提高，一些女干部虽然进入了领导岗位，但本身缺乏性别敏感，不懂得如何将社会性别议题纳入各项决策主流，对妇女运动和妇女工作尚抱有偏见，不情愿与广大妇女建立密切联系并代表她们发出声音，政治腐败也影响着女干部的形象。因此，广大妇女对妇女参政也没有表现出应有的拥戴和热情。
2抓住历史机遇，将承诺转变为完善妇女参政政策、促进妇女参政发展的有效行动。党的十八大将“男女平等基本国策”纳入了“十八大报告”，党的十八届三中全会提出“建立现代化治理机制，提高现代化治理能力”的号召，党的十八届四中全会提出“法治中国”的方略，这些，都是促进中国妇女参政的重要历史契机和有力条件。如果我们抓住这个历史机遇，采取有效措施，促进妇女参政有实质性的发展，我们有可能为国际妇女参政运动做出贡献。首先，要提高社会性别主流化和社会性别敏感的能力，将性别平等纳入促进妇女参政的各项制度。其次，认真研究国际上各种成功的配额做法，结合中国实际，制定符合我国国情的配额政策，认真试点，及时总结经验和推广，力争各界各级女干部比例有明显的改观。
3另外，要促进男女领导人的能力建设，建立促进妇女参政的社会支持体系，为妇女参政培养力量。改变“男主外女主内”的社会文化，提倡男女共同承担家庭责任和社会责任，建立和完善平衡工作和家庭责任的公共服务系统。建立分性别的数据统计，对各项政策进行性别分析，采取倾斜的政策措施，监测和评估妇女参政的进展和代表性，定时向公众报告监测和评估情况。
［参考文献］
［1］布特罗斯·布特罗斯-加利导言［Z］//联合国与提高妇女地位，1945-1995年联合国新闻部，纽约,1995，6
［2］“在国际劳工组织成员中提高社会性别主流化能力”中国课题组提高社会性别主流化能力指导手册［M］中国社会出版社,2004,9
［3］联合国消除对妇女一切形式歧视公约［Z］纽约,1979，第7-8条
［4］联合国新闻部联合国与提高妇女地位，1945－1995年［Z］纽约,1995，500－501
［5］http://wwwipuorg/wmn-e/speakershtm.
［6］［8］［9］妇女地位委员会第五十届会议秘书长报告：“妇女和男子平等参与各级决策过程”［Z］纽约,2006，8-9,6,5
［7］http://zhwikipediaorg/wiki/选举或任命的女性国家元首列表，2015-03-12
［10］张永英中国共产党成立后关于妇女参政的理论认识与实践经验［J］妇女研究论丛2001,增刊,43－50
责任编辑葛卫
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