顾海兵 丁孙亚
（中国人民大学，北京 100872）
［摘要］本文从理论分析和指标体系两个方面，综述分析了政府债务可持续性研究的历史和现状。理论分析是以特定的债务可持续性定义为基础，构建相应的理论模型进行研究。依据研究角度的不同，进一步细分为债务规模演变和债务偿还能力两个方向。根据所采用预警方法的不同，指标体系研究可分为直接判断法、综合指数法和模型预警法三种。展望政府债务可持续性研究的未来发展，分析可进一步将债务结构、债务用途、贷方市场、制度因素纳入分析框架。此外，需要提高我国政府债务数据的统计质量及其可获得性，进而为当前及未来我国政府债务风险的防范和化解提供理论保障。
［关键词］政府债务；可持续性；文献综述
［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)02-0058-05［收稿日期］2015-01-09
［作者简介］顾海兵，中国人民大学经济学院教授、博士生导师；丁孙亚，中国人民大学经济学院博士研究生。
根据审计署公布的数据显示，截止2013年6月底，全国负有偿还责任的债务207万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元。当前，我国政府债务是否具有可持续性，是否面临着违约的风险，都是亟待回答并解决的问题。为此，本文梳理总结当前国内外关于政府债务可持续性的研究方法，以为我国政府债务可持续性研究提供参考。
自1944年经济学家多马（Evsey DDomar）首次利用数学工具对政府债务可持续性问题进行定量分析以来，国内外学者基于对政府债务可持续性定义的理解，从不同的角度展开相关研究，一是理论分析角度，以债务可持续性理论为基础；一是指标体系角度，以经验知识为基础。
一、理论分析角度
理论分析角度是指以特定的债务可持续性定义为基础，构建相应的理论模型，进行债务可持续性分析。关于政府债务可持续性定义，主要从债务规模演变和债务偿还能力两个角度进行表述。
（一）债务规模演变角度
经济学家们认为持续增长的政府债务规模是不可持续的，其最终结果是政府可能采取通货膨胀等方式来清偿债务，Barron（1979）、McCallum（1984）等对此作了证明。很多学者从不同角度将此思想反映在政府债务可持续性定义中。Domar（1944）认为当国债利息除以应纳税收入（国民收入与国债利息之和）之比将收敛于某一确定上限时，则不会构成沉重的债务负担。Blanchard（1990）在定义财政政策可持续性时指出，只有保证未来国债负担率（国债余额/GDP，下同）能最终收敛于其当期水平，财政政策才是可持续的。也即，当未来国债负担率能收敛于其当期水平时，政府债务是可持续的。Bernanke（2011）认为可持续的财政政策为政府债务负担率在长期内趋于稳定或者下降。
基于上述国债可持续性定义，诸多经济学家认为持续增长的政府债务是不可持续的。因此，很多学者把研究的重点放在了政府债务规模演变路径上。该类型研究首先选定反映政府债务负担的指标，推算出其动态演变方程，以模拟出债务未来可能的变化路径。并基于动态方程中各自变量与债务负担指标间的逻辑关系，提出未来解决债务负担的可行性方法。这类研究最早追溯至Domer（1944）的研究，其以国债利息除以应纳税收入（国民收入与国债利息之和）为国债负担指标，来分析国债负担的演变路径。此后，国债负担率逐渐成为国际上通用的衡量政府债务压力大小的指标，并主要以Barro（1979）提出的政府财政单期预算约束等式为基础，推算未来国债负担率的可能发展路径。
（二）债务偿还能力角度
持续增长的政府债务规模将是不可持续的，但是当政府债务偿还能力低于政府债务规模时，即使政府债务规模水平维持稳定或者低位，也不能完全避免债务危机的发生，譬如20世纪90年代拉美地区一些国家债务率虽低，但却发生了债务危机。为此，学者们进一步从债务偿还能力的角度来定义政府债务的可持续性。相关定义可分为三类：
一类在定义时，仅提出政府债务偿还能力的概念，没有进行具体的界定。如Burnside（2004）从分析财政政策可持续性的角度，指出可持续性的一种解释为政府对其自身债务具有永久的偿还能力，而不会发生明显的违约。马拴友（2001）有相近的表述。一类是在定义时，从政府财政的角度来界定政府债务偿还能力。余永定（2000）认为随着债务的积累，到未来的某一天，政府既无法利用财政节余偿还债务，又不能通过发行新国债偿还旧国债（即无论债券的名义收益率有多高，也没人愿意购买新国债），政府债务将是不可持续的。一类是在定义时，从政府资产的角度来界定政府债务偿还能力。张春霖（2000）指出，相对于政府财政角度，政府资产角度的界定提高了政府债务偿还能力。因为政府资产除了财政结余外，还包括国有资产、国有土地等资源。
基于对政府债务偿还能力的不同界定，已有文献分别从政府财政与负债关系、政府资产与负债关系两个方面，对政府债务可持续性作出分析。后者相对于前者，区别在于对政府用于偿还债务的资源由政府财政扩大至政府资产。
1基于政府财政与债务关系。相关研究主要分为两类：
一类是向后看，即利用历史统计数据，检验政府的历史财政收支是否满足债务可持续性的标准。针对政府债务偿还能力的历史数据统计检验，现有研究方法主要分为两种：一种是检验政府财政收支是否满足跨时预算约束。该方法以Hamilton和Flavin（1986）的研究为开创之作，首次利用现值法构建政府的跨时预算约束。通过检验政府历史债务与财政收支数据是否满足该等式，来判断政府债务的可持续性。一种是检验政府财政收支对于政府债务是否采取积极措施，以避免政府债务率进一步上升。Bohn（1998）首次提出了财政反映函数分析方法，即构建基本财政盈余（赤字）与政府债务率之间的回归方程，以寻求两者之间是否存在系统性的正向关系。
另一类是向前看，根据基本财政盈余和政府债务间的关系，分析财政政策可持续性条件与评估政府债务可持续性问题。前者分析为了保证政府债务具有可持续性，各项财政政策需满足什么样的条件，如Blanchard（1990）提出的可持续性税收指标。后者基于对未来政府债务演变的预测，评估其是否满足跨时预算约束理论，以作出可持续性判断。
2基于政府资产与债务关系。在分析政府资产对政府债务可持续性的影响上，采用的研究方法以资产负债表为主。自20世纪90年代拉美和亚洲相继爆发金融危机以来，国民资产负债表方法已逐渐成为宏观经济分析基本方法之一（李扬等，2012）。相关研究主要分为两类：
一类是总量分析，即从政府总资产、总负债角度，分析政府资产对其所负担债务的覆盖程度，进而评估债务风险，如洪源等（2006）。另一类是结构分析，即分析政府资产和债务结构上的匹配性，以寻找其中可能存在的错配问题。相比总量分析，结构分析能更加全面、深入地透视可能存在的风险。如沈佩龙等（2012）从政府流动性资产是否满足政府债务偿付角度展开的研究。
二、指标体系角度
从单一债务规模角度到政府财政与负债角度，以致政府资产与负债角度，关于政府债务可持续性研究的视角逐渐放大，但是仍有政治风险、经济发展等影响因素仍未纳入分析范围，导致评估结果的及时性和有效性相对欠缺。为此，自20世纪50年代起，学者们开始基于对不同国家政府债务发展历史的对比分析，从经济、债务等多个方面，筛选出与政府债务偿还能力相关的指标，建立起政府债务风险评估指标监测预警体系（周成跃等，2004）。监测是对某一系统目前运行状态进行实时性评价，更多是面对系统当前状态；预警是指对某一系统未来的演化趋势进行预期性评价，更多是面对系统未来状态（聂富强，2005）。相对于上述研究以可持续性理论为基础，监测预警指标体系的构建尚无成熟统一理论，更多依赖于经验知识。
已有政府债务可持续性预警指标体系研究中，大部分均是基于警兆指标进行相应的预警，属于黄色预警方法，是一种由内因或外因到结果的分析（顾海兵，1997）。已有研究中，部分研究仅提出构建预警指标体系的思路，如贾康（2000）提出建立一套关于国债风险监测、预警指标体系，其包括四个方面的内容：宏观经济指标、广义国债指标、名义国债指标、国债效率与结构指标。马俊（2003）提出一个发展中国家地方政府的财政监控系统应该满足的标准：即可反映主要可量化政府负债及与其相关的财政风险；可反映地方政府对中央政府紧急援助需求；系统预测能力得到经验数据的支持。
此外的大部分研究，则在构建预警指标体系的基础上，利用不同的方法综合评价各预警指标元素所传递的信息，进而评估政府债务可持续性。相关综合评价方法主要分为以下几种：一是设定各指标元素表现的不同情景组合，以给出相应的评估；一是利用编制综合指数的方法，将各指标系统地组合在一起，进行综合评估分析；一是利用数学模型，综合各指标元素信息，进而做出最终的评估。三种方法之间是一种并列关系，需根据研究背景适时采用。
（一）情景组合法
情景组合法是指基于指标体系中各指标的表现，在各指标不同表现的组合下，相应给出政府债务可持续性判断。这种判断方法适合指标元素数目较少的指标体系，具有简洁明了的优点。相应的研究有：
Brixi和马俊（2003）介绍美国俄亥俄州财政的监控计划，即使用情景组合法，该计划由州审计局负责执行。地方政府的财政监控系统包含三个指标，三种指标中的任何一个指标达到自身所对应的阈值，审计局便宣布地方政府进入“预警名单”。世界银行（World Bank，WB）和国际国币基金组织（International Monetary Fund，IMF）（2006）针对低收入国家债务可持续性分析框架（Debt Sustainability Framework，DSF）也是采用该判断方法。该框架选择两类预警指标，一类是债务余额指标，分别为债务余额现值分别占出口收入、财政收入和GDP的比例；一类是债务还本付息指标，分别为债务还本付息额占出口收入、财政收入的比例。并根据世界银行国家政策和制度评估指数（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA），将评估对象国按照政策执行力的不同划分为强中弱三类，相应对每个监测指标设置了强中弱三组阈值（详见表1）。依据各指标突破阈值情况，设立四个债务风险级别。低风险，中级风险，高风险，债务危机。
表1低收入国家债务可持续性分析框架（DSF）内各指标阈值(略)
资料来源：World Bank & International Monetary Fund（2006）
（二）综合指数法
当政府债务可持续性预警指标体系中包含的指标数目较多，且不同指标是从不同的角度反映债务可持续性状况时，并且具有不同的量纲，这时需要一个综合各方面信息的指标，以作全面的判断。综合指数法即是为了满足该要求，给每个指标元素赋予权重，然后进行加权综合汇总。当前确定指标元素权重的方法主要分为两类：一是主观赋权法，其反映了研究者依据经验所作出的判断；二是客观赋权法，根据原始数据信息联系程度和信息量确定指标权重大小，如专家调查法（德尔菲法）、层次分析法、主成分分析法、因子分析法、多元回归法等。主要研究者有：丛树海（2004），谢春讯（2007），许涤龙（2007），考燕明（2009），顾海兵（2012），单飞（2012）、董敏杰（2013）等。
（三）数学模型法
数学模型法是通过数学模型来建立各指标元素与政府债务可持续性之间的对应关系，依据是否采用计量模型，数学模型法分为计量模型预警和非计量预警两类。计量模型预警包括Logistic模型、ARMA模型、STV横截面回归模型等，非计量模型预警包括多元统计法、人工神经网络模型、模糊综合评价法等。主要研究者有：王晓光（2005），伏润明（2008），Fioramanti（2008），洪源（2012），聊固（2012），缪小林（2012），胡援成（2013）等。
三、总结评论与前瞻
通过梳理归纳相关文献可以发现，20世纪40年代至今，政府债务可持续性研究的发展呈现阶段性特点。初始阶段以政府债务演变路径为研究重点；20世纪80年代起，基于财政资产和负债视角的研究逐渐兴起，并以是否满足跨时预算约束检验为主流；进入20世纪90年代，基于政府资产和负债角度的研究开始进入学者们的视野。在上述三种方法依次发展的同时，指标体系法于20世纪50年代出现，并且作为政府债务可持续性分析的一种重要方法持续至今。在研究的深度和广度上，有进一步开拓的空间。要提高以下几方面因素的分析深度，以提高评估的全面性和准确性。
（一）债务结构。当前政府债务风险研究主要集中于债务总量的适度性研究，对于总量内的债务分布结构问题缺少深入的关注，诸如债务期限结构、债务工具结构等。以债务期限结构为例，如果短期债务与长期债务之间的配比不合适，短期债务占比过高，就会制约政府调用各种资源偿付到期债务的操作空间，增加政府在短期内面临的偿债压力。此外，如果未来各年度间政府债务到期量落差过大，一些年份偿债数量过高，一些年份偿债数量过低，将不利于政府债务偿还的平稳过渡。偿债数量过高年份有可能出现政府流动性短缺风险，引发债务违约风险；而偿债数量过低年份又有可能出现政府偿债资金闲置，降低资金利用效率。因此，需要给政府债务期限结构以关注，避免债务集中兑付危险，同时提高政府资金利用效率。
(二)债务用途。债务资金的用途不同，其未来产生收益的情况也将显著地不同。如果债务资金用于消费性支出，则不会形成资本性投入，那么在未来也就无法获得相应的资本收益；如果债务资金用于投资性支出，会相应地形成资产，在运营管理得当的条件下，将于后期形成现金流收益。政府依靠这些资产收益，可进行相应的债务偿还，提高自身的债务偿还能力。因此，债务资金的投向不同，会相应地对未来政府债务偿还能力产生差异化的影响。为了更为准确地把握政府借债给后期偿债所带来的影响，有必要考虑债务资金的用途及其未来的收益情况。
(三)贷方市场。政府债务的发行是借贷双方综合作用的结果。政府能否顺利发行债券、融入资金，除了与政府自身的财政、信誉度等因素有关外，还与贷方市场的发展状况密切相关。如果贷方市场规模偏小、流动性差，那么将导致国债资金融入困难。为了提高国债发行成交率，将被迫提高资金融入价格，进而提高融资成本，导致还债压力增加。因此，借贷双方作为政府债务交易过程中不可或缺的一部分，需要给以综合考虑，不应有所偏颇。但是在当前的研究中，主要集中于债务人，即政府方面的分析，缺少对相应贷方市场的分析，譬如债券市场的深度和广度等。
(四)制度因素。当前各类研究目标集中于反映政府债务自身运行情况，对于影响债务运行的内在制度性因素，譬如债务形成制度、债务管理制度、债务偿还制度等，缺少应有的重视。如果背后的制度性因素不合理，那么即使当前各类债务指标表现健康，也不能认定政府债务在长期内具有可持续性。为此，政府债务可持续性研究中，除了需要关注外在的债务指标数据外，更需要关注影响这些债务指标表现的内在制度性因素。
另外，从当前国内外政府债务可持续研究现状来看，相较于国外研究，国内研究无论是在理论的创新上，还是在实证数据的分析上，都要相对落后。这一方面与国内相关研究起步较晚有关，另一方面也与国内政府债务数据统计缺失、透明度低、相关政府债务数据可获得性差有很大的关系。时间序列上，由于我国政府债务管理体制曾发生多次转变，导致债务统计指标和口径也随之发生改变，一些统计指标的连续性和可追溯性差。以国债余额为例，2006年起，我国参照国际通行做法，实施国债余额管理制度。相应的，统计局仅公布了自2005年以来每年末的国债余额数，以前年份的国债余额数据却无从查起，或者只见图形不见数值，导致诸多研究只能采取估算值替代，相互间偏差较大，准确性缺失明显。横截面上，债务数据统计不足主要表现于两个方面，一是已有统计指标的完整性不够。以当前公布的年末国债余额指标为例，其仅反映了中央政府所承担的大部分债务，对中央政府以其他形式承担的直接债务和或有债务缺乏统计或者公布。二是应有的统计指标缺失，诸如地方政府债务数据、存量债务期限结构等。
虽然审计署于2011年、2013年分别公布了截止2010年底地方政府性债务和截止2013年6月底全国政府性债务数据，显著地提高了我国政府债务数据的统计质量，但是在数据的系统性以及完整性方面仍有进一步完善的空间。此外，保证债务数据统计的系统性和完整性，长期内只能依赖于统计部门，而非审计署。审计署只能起到辅助作用，而无法取代之。为此，我国统计部门必须从债务指标的时间序列属性和横截面属性两个方面入手，加强政府债务数据统计质量管理并提高其可获得性。唯有此，才能为相关政府债务研究的顺利展开扫清障碍，进而为防范和化解我国政府债务风险提供有力的理论研究保障。
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