朱景文：制定良法是依法治国的前提

　　十二届全国人大三次会议审议通过了立法法修改决定。立法法的修改完善，对于充分发挥立法引领推动作用，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，必将发挥积极作用。立法是国家创制法律的活动，制定良法是依法治国的前提。为此，需要围绕提高立法质量在多个环节上努力。

　　判断一部法律是不是良法有多种标准。比如，规范标准就是看法律设定的权利、义务、责任是否科学、合理、配套或者存有漏洞，法律本身各个条文之间、法律与法律之间是否协调一致；正义标准就是看法律是否公正，是否符合社会主流价值观和公序良俗；社会标准就是看法律是否能够反映社会现状、满足社会需要。这些标准在不同层面发挥作用，但归根结底要看法律是否能解决它所针对的社会问题。如果不能解决现实问题，或者实际操作性不强、不管用，它就会成为一纸空文。

　　立法要解决社会问题，首先需要符合实际，即符合立法所调整的社会关系的发展规律。立法是立规矩，但这个规矩不能出自立法者主观臆断，也不能源于对事物的片面认识，而应考虑到矛盾的方方面面。在有些情况下，立法是否符合实际依赖于科学标准，比如食品安全标准、药品安全标准、建筑质量标准、环境标准等。但在有些情况下，不能单纯以科学标准为依据，还要考虑社会文化等因素。比如一些大城市禁放烟花爆竹的规定，如果单纯从科学标准来看，无疑是科学的，因为燃放烟花爆竹会带来空气污染，带来人身和财产的损害。但从现实情况看，很多人心理上难以接受完全禁放，这里有民俗和文化上的原因。这就需要在禁止与放开之间找到平衡，从禁放改为限放，并在烟花爆竹的生产与销售等环节加以控制，在污染严重时进行管制，从而既满足民俗需要，又让燃放造成的危害降到较低程度。

　　立法需要扩大民主，广泛征求人民群众意见。当前，公众参与立法的积极性日益提高。近年来，许多与群众利益密切相关的立法草案，如物权法、劳动合同法、个人所得税法等，都征求到十几万条意见。立法起草部门应认真对待群众意见，在归纳整理、合理吸收基础上对草案做进一步修改，必要时再次公布修改草案征求意见。一部法律出台往往需要听取不同群体的意见，如道路交通管理法，既需要征求交管部门的意见，也需要征求驾驶员、行人和保险公司的意见。如果只征求某一方面的意见，立法就可能片面。新修订的立法法规定，由全国人民代表大会及其常务委员会主导立法，因为相对于行政管理部门而言，人大可以更客观公正地综合考虑各方面意见。这就需要在立法权限范围内制定完备的立法程序，严格依照程序进行立法。这是保证立法质量的前提。

　　此外，必须加强对立法的监督。有权必有责、用权受监督是一项基本法律原则。立法权是一项十分重要的国家权力。因为立法是为国家机关、社会组织和公民个人立规矩的活动，规定什么是合法、违法和犯罪，甚至决定公民个人生命、自由和财产处分。因此，对立法机关来说，行使这项权力必须十分慎重。立法机关拥有立法权，同样负有立法责任，必须遵照立法权限和立法程序进行立法。立法权的行使也需要得到有效监督，当制定的规范性文件不符合宪法法律时，或者立法超越权限、违反立法程序时，也应对立法机关进行问责。立法监督的主要功能是保证法治统一，保证立法符合宪法、下位法符合上位法。扩大设区的市的立法权限，是这次立法法修改的一项重要内容。一方面，中央有专属的立法范围，把握法律在全国统一适用的原则和方向；另一方面，也需调动地方积极性，加强地方立法，在实施中央立法时充分考虑地方特点。立法法把设区的市的地方立法权限制在城市建设与管理、环境保护和历史文化保护等范围内，并在程序上报省级人大常委会批准后施行，这有利于立法监督机制真正发挥作用。

　　（作者为中国人民大学法学院教授、中国立法学研究会常务副会长）

　　《 人民日报 》（ 2015年04月17日 07 版）