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《社会主义核心价值观研究丛书|法治篇》第七章·第三节

加快法治政府建设的重点任务

2015年04月01日13:55   来源:人民网-理论频道

法治政府建设,需要根据依法行政的目标和要求,明确当前和今后一段时期的重点任务。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这为全面深化改革和全面推进依法治国背景下,进一步推进依法行政、加快法治政府建设指明了新的方向,提出了新的任务,标志着我国法治政府建设进入到一个全面提速的新阶段。

一 提高法治思维的意识和依法行政的能力

党的十八大报告明确要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力提出了很高的要求。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法尊法守法用法,牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,优先提拔使用法治素质好、依法办事能力强的干部。拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部,任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。公务员录用考试要注重对法律知识的测试,对拟从事行政执法、政府法制等工作的人员,还要组织专门的法律知识考试。完善各级行政机关领导干部和行政执法人员学法制度,组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。普遍建立政府法律顾问制度。切实加强依法行政工作的组织领导和督促检查,强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任,把依法行政成效纳入政绩考核指标体系。县级以上地方政府每年要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告推进法治政府建设的情况,政府部门每年要向本级政府和上一级政府部门报告推进法治政府建设的情况。

二 加快转变政府职能

1 进一步深化行政审批制度改革。目前,中央和地方已多次开展行政审批制度改革,取消和下放了一大批行政审批。今后,根据十八届三中全会的要求,一是确立企业投资主体地位。企业投资项目,除关系国家安全和生态安全,涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。二是进一步简政放权。最大限度减少政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。三是清理非许可类行政审批。将非许可类的行政审批纳入行政许可法调整范围,予以规范和控制。目前的实际情况是,“行政许可法实施后,出现了很多非行政许可的审批事项,这些事项不受行政许可法约束,又没有相关的程序规定,几近完全失控”。能否切实治理这些非行政许可类审批,决定着新一轮行政审批改革的成败。

2 全面正确履行政府职能。在社会主义市场经济体制下,政府的职能主要是加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监督,加强各类公共服务提供,维护公共安全和社会秩序。中央政府主要是加强宏观调控职责和能力,健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。地方政府主要是加强公共服务、市场监督、社会管理、环境保护等职责,维持良好的经济、社会秩序,体现对社会公众更好的服务。全面正确履行政府职能,还必须进一步创新有效的政府治理方式,推动公共服务的社会化、市场化,凡属事务性管理服务,原则上都需引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。

3 实现行政组织法定化。转变政府职能必须深化政府机构改革,实现行政组织法定化。改革开放以来,我国已进行了七次政府机构改革。今后,改革的重点方向是优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。积极稳妥实施大部门制,探索推进省直接管理县(市)体制改革。推进行政组织编制管理法制化是深化政府机构改革的重要环节和根本保障。完善行政组织法律法规制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法制化,这是防止机构膨胀、人员超编的法制保障,也是依法行政的重要基础。

三 加强和改进制度建设

1 提高制度建设质量。突出政府立法重点,着力在促进深化改革、改善民生以及政府自身建设方面的立法取得更大进展。政府立法要符合经济社会发展规律,充分反映人民意愿,着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾,切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序,完善公众参与政府立法的制度和机制,保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向。积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。

各级行政机关要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。逐步实行统一登记、统一编号、统一发布,探索建立规范性文件有效期制度。

2 强化行政法规、规章和规范性文件备案审查和清理。严格执行备案规定,加强备案审查工作,做到有件必备、有错必纠,切实维护法制统一。对违法的规章和规范性文件,要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。加强对行政法规、规章和规范性文件的清理。对不符合经济社会发展要求,与上位法相抵触、不一致,或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件,要及时修改或者废止。建立规章和规范性文件定期清理制度,对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次,清理结果要向社会公布。

四 坚持依法科学民主决策

1 规范行政决策权限和程序。要坚持依法决策,做到权限合法,不得越权决策;实体合法,不得作出与法律及其精神相抵触的决策;程序合法,不得违反程序决策。完善科学民主的决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策。

2 完善行政决策风险评估和跟踪反馈机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。在重大决策执行过程中,决策机关要跟踪决策的实施情况,全面评估决策执行效果,并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对出现重大决策失误或依法应及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

五 深化行政执法体制和机制改革

1 深化行政执法体制改革。党的十八届三中全会提出:“深化行政执法体制改革。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”这是对当前食品药品、安全生产、环境保护等领域存在的执法不力及城管暴力执法等问题的积极回应。根据党的十八届三中全会、四中全会的要求,当前,深化行政执法体制改革以解决权责交叉、多头执法为重点,以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标。在横向上,应当合理界定执法权责,明确执法责任;深入推进重点领域综合执法,探索推进跨部门及区域、流域综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类;理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。在纵向上,根据不同层级政府的职能和事权,合理配置执法力量,减少行政执法层级,推进执法重心向市县政府下移,着力提高基层执法能力,特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。

2 深化行政执法机制改革。首先,完善执法程序,加快行政程序法制建设。我国已颁布实施行政处罚法、行政许可法和行政强制法,主要类型的行政行为已纳入法治轨道,但行政决策、行政规划、行政检查、行政指导、行政收费等行为都还无法可依,缺少程序规制。因此,需要加快推进行政程序立法,进一步健全行政程序法律制度,这对全面构建法治政府的制度基础,具有重大而深远的意义。其次,规范执法自由裁量权。在国务院的推动下,目前,全国各地各级行政机关几乎都颁布了自己的行政执法裁量基准,这是行政机关对裁量权行使进行自我约束、自我规制的一种重要的制度创新。今后,需要进一步科学合理量化细化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,建立裁量权案例指导制度,严格规范裁量权的使用,避免执法的随意性。第三,创新执法方式和落实执法责任制度。大力推进行政执法信息化,探索实行行政执法案例指导制度,全面推行全程说理性执法、行政监管劝勉、执法事项提示等柔性执法方式。完善执法经费由财政保障的机制,切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题,严禁下达或变相下达罚没指标。充分利用信息化手段开展执法案卷评卷、质量考核、满意度测评等工作,加强执法评议考核,严格落实执法责任制。

六全面推进政务公开

建立行政权力清单公示制度。对于所有的行政权力,包括行政审批、行政收费、行政处罚、行政强制等,以及相应的法律、法规依据,各级政府及其部门都要形成权力清单,并依法向社会公开,让公众了解和知晓。加大政府信息公开力度。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。政府全部收支都要纳入预算管理,所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况,以及政府性基金收支预算和中央国有资本经营预算等情况都要公开透明。对人民群众申请公开政府信息的,要依法在规定时限内予以答复,并做好相应服务工作。所有面向社会服务的政府部门都要全面推进办事公开制度,依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果,充分告知办事项目有关信息,做到决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。进一步加强电子政务建设,方便人民群众通过互联网办事。把政务公开与行政审批制度改革结合起来,推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务。规范和发展各级各类行政服务中心,对与企业和人民群众密切相关的行政管理事项,要尽可能纳入行政服务中心办理,改善服务质量,提高服务效率,降低行政成本。

七依法预防和化解社会矛盾纠纷

如何有效预防和化解社会矛盾,是法治政府建设中需要高度关注的问题。社会矛盾说到底大多是利益之争,治本的方法是把握群众利益诉求点,协调平衡利益关系。

党的十八届三中全会明确要求:“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”根据《决定》的要求,重点应当推进以下三项体制、机制的改革:一是改革行政复议体制,健全行政复议案件审理体制。主要是探索开展相对集中行政复议审理工作,建立独立的行政复议委员会,以增强复议机构独立性和权威性。自2008年部分省市启动行政复议委员会试点工作以来,全国已有24个省份190多个单位开展了这项试点工作,取得了明显的成效。因此,应当尽快修改《行政复议法》,明确规定:“县级以上人民政府设置独立的行政复议委员会,统一管辖本行政区域内的行政案件。”与此同时,完善行政复议程序,畅通复议申请渠道,改进审理方式,充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用。二是完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,建立调处化解矛盾纠纷综合机制。其中,尤其是需要完善行政调解制度,把行政调解作为地方各级政府和有关部门的重要职责,建立由政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体系。要认真贯彻实施人民调解法,科学界定调解范围,明确规范调解程序,对人数众多影响重大的纠纷积极主动进行调解。三是改革信访工作制度,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。这其中最主要是建立信访复议诉讼联动机制,引导群众通过复议诉讼渠道反映诉求,解决争议,做到依法维权,在此基础上建立涉法涉诉信访依法终结制度。最后,在社会矛盾的化解过程中,特别是在行政管理相对人与行政机关发生争议过程中,行政机关应当支持法院依法独立行使审判权,尊重并自觉履行法院的生效判决、裁定,认真对待法院的司法建议。


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(责编:万鹏、朱书缘)
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