依法管理文化需尽快制定文化基本法

党的十八届四中全会提出，要建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。这为依法管理文化指明了方向。依法管理文化是依法治国的题中应有之义，依法管理文化的前提是有法可依。建立健全文化法律制度、实现有法可依是一个系统工程，不仅需要根据各文化行业的特点制定相应的单行法，更需要制定统领文化建设全局的文化基本法。

一、制定文化基本法是推动宪法实施的重要举措

我国宪法第22-24条、第35条、第47条分别对文化事业发展、文化遗产保护、文化人才培养、精神文明建设、言论出版和文艺创作自由、国家鼓励和帮助公民开展文化创造活动等作出了规定。文化是一个包含知识、道德、艺术、习俗等在内的复杂的综合体，它虽与教育、科学技术关系密切，但也有着独特的运行规律，存在相对独立性。现行宪法关于文化的规定没有与教育、科技完全脱离，并且相关规定大体属于原则性指引，既未对文化建设的具体路径加以说明，也未对当前文化建设所涵盖的思想道德建设、公共文化服务体系建设、文化产业发展等多个领域予以回应。

“一经制定不得朝令夕改”是法律的基本属性，稳定性对于作为国家根本大法的宪法尤为重要，但宪法的稳定性与文化的快速发展之间又存在一定的矛盾冲突，因此，有必要通过制定文化基本法来实现宪法与相关文化政策及各文化单行法的协调和衔接，避免文化的无序发展，推动宪法的实际施行。

1.文化基本法可以使宪法与相关文化政策相协调

文化的意识形态属性使其在很长时间内大多受政策调整，“二为”和“双百”等文化政策的实施对我国文化的发展和繁荣起到了非常重要的作用。为了适应新时期文化建设的需要，党的十七届六中全会、十八大、十八届三中全会均以政策的形式对深化文化体制改革、发展文化事业和文化产业作出了部署，在宪法框架内对相关文化规定进行了细化与更新。政策的灵活性和时效性虽然可以弥补宪法时滞性的缺点，但在可操作性上仍显不足，很难将宪法规定落到实处。因此，有必要通过制定文化基本法直接赋予一些能够长期执行、具有稳定性的文化政策以法律形式和法律效力，对文化政策的制定主体、调整范围等作出原则性规定，在规范政策制定的同时充分发挥政策的灵活性和时效性，实现文化领域政策调整与法律调整的互补，进而推动宪法的实施。

2.文化基本法可以使宪法与各文化单行法相衔接

宪法确定了文化发展的总体目标和文化活动的基本准则，但它并不能替代文化领域的普通立法对文化建设的方方面面进行调整和规制。文化立法涉及面广、门类分散，现有立法大多以单行法的形式出现，如《文物保护法》、《著作权法》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条例》等。草拟中的《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》一定程度上实现了对公共文化服务领域和文化产业领域相关单行法的整合，却并未厘清公共文化服务与文化产业之间的关系，对文化资源的可市场化或可私有化程度也没有进行说明。各类文化单行法既相互联系、又相互区别，为了实现宪法关于文化建设的总体目标，可以通过制定文化基本法来理顺其中关系，促进宪法与各文化单行法的衔接，进一步推动宪法的实施。

二、制定文化基本法是明确公民文化权利和国家文化义务的有效途径

十八届四中全会强调要加强重点领域立法，依法保障和落实公民文化权利，实现公民文化权利保障法治化。宪法在“公民的基本权利和义务”一章中概括性地规定了公民所享有的文化权利，即我国公民有言论、出版自由和进行文学艺术创作和其他文化活动的自由。上述规定较为原则。事实上公民文化权利的内容非常丰富，大体可以分为文化享有权、文化创造权和文化成果受保护权三类。文化享有权是指公民有选择文化产品、接受公共文化服务和艺术教育的权利;文化创造权是指公民有创造文字、音乐、戏剧、曲艺、舞蹈、美术、摄影、电影等作品的权利;文化成果受保护权是指公民对进行文化艺术活动所产生的精神上和物质上的利益享有被保护的权利。

《公共文化服务保障法(草拟)》、《著作权法》、《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》等文化法律分别在各自调整的领域对公民相关文化权利的行使和保护作出了规定。公民文化权利的保护最终要落实到文化单行法，否则容易导致权利保护缺乏可操作性、落入倡导性立法的窠臼，但由于调整领域的局限性，单行法效力层级较低、且无法从整体上涵盖各类公民文化权利，这不仅不利于公民文化权利在陆续制定的文化单行法中得到进一步落实，也不利于公民全面了解自己所应享有的文化权利、有碍文化权利的充分行使。因此，有必要通过制定文化基本法来明确公民文化权利的内容和范围，在细化宪法规定的同时推动各文化领域立法，为实现公民文化权利保障法治化奠定基础。

文化权利的实现一方面需要公民自主行使，另一方面需要国家予以保障。国家文化义务和公民文化权利是一体两面，文化基本法不仅要明确公民文化权利的范围，也要对国家所负有的文化义务的内容，如国家有为公民从事文化活动创造必要条件的义务、有保证公民独立自主地进行文化活动的义务等进行详细说明。在文化基本法中规定国家文化义务，一是为了凸显国家对于文化发展和繁荣的责任，二是为了规范国家文化权力行使。国家义务是国家权力行使的内在依据，国家权力行使是国家义务履行的外在表现，国家权力由立法权、行政权和司法权组成，国家文化义务的履行主要通过政府文化管理来实现。规定国家文化义务有助于明确政府文化管理的目标和内容、划定政府文化管理的界限，有助于规范政府文化管理权力的行使，通过限制政府权力来促进公民文化权利的实现。

三、制定文化基本法是建立健全文化法律部门的关键

文化建设是经济社会建设的重要组成部分，但目前我国法律体系却缺少文化法这一独立的法律部门，其或被划归行政法门下，或被列入社会法范畴。2011年，中国特色社会主义法律体系宣告形成，文化法律部门的缺席不仅与文化在社会发展中的重要地位极不相称，也有违法律部门划分的客观标准。健全文化法律制度、建立文化法律部门首先要进行文化立法，特别是要制定统领文化建设全局的文化基本法。

1.文化基本法能够统一和引导文化领域立法

因调整领域的差异，各类文化法律各有侧重，但它们所调整的都是文化的具体内容、都具有文化所有的特性。基于文化的特性来对文化活动和文化行为进行总体调整是文化基本法的根本任务，文化基本法不仅可以统一各类文化法律的指导思想、界定与文化相关的基本概念、规定公民文化权利和国家文化义务以及违反文化法律所要承担的责任，还可以通过明确文化建设的任务来引导进一步的文化立法。

例如，社会主义核心价值体系和社会主义道德建设是我国文化建设的重要内容，宪法第24条对道德、文化教育、社会主义精神文明建设等也作了原则性规定，但对如何通过法律途径推进思想道德建设、怎样将思想道德建设内化到文化单行法中去却未有提及。文化管理体制改革是文化建设的重要方面，文化所具有的经济性和意识形态性双重属性以及文化所担负的社会公共职能决定了文化管理不同于一般的行政管理，但目前并没有相应的文化管理法来规范政府文化管理、界定政府文化部门的权限及相互关系。依法治理文化的前提是“有法可依”，而引导进一步的文化立法正是文化基本法的作用之一。

2.文化基本法能够提高文化立法的效力层级

我国目前的文化立法主要集中于部委规章和地方性法规、规章，从2006-2012年的文化立法数据来看，七年间部委规章制定得最多，共35个，占69%;行政法规14个，占27%;法律2个，占4%，立法效力层级低是文化立法面临的最为重要的问题。立法效力层级低直接影响到文化法律的实施效果，并且由于缺少统一的、效力层级高的文化立法，文化法律法规、规章之间的冲突和抵牾较难避免和消除，这在一定程度上也影响到文化法律部门的建立。

因此，不论从依宪治国、保障公民文化权利的角度，还是从建立健全文化法律部门、提高文化立法效力层级的角度，都有必要制定文化基本法，推动文化治理法治化。

(本文系祁述裕教授承担的国家社科基金艺术学重大课题“国家文化治理体系和治理能力现代化研究”(编号：14ZD04)的部分成果。)

(作者系上海交通大学国家文化产业创新与发展研究基地博士后，上海200030)