杨燕绥 张弛
作者：杨燕绥，清华大学公共管理学院教授、博士生导师;张弛，清华大学公共管理学院博士研究生，北京 100084
[摘要]公务员与企业职工养老保险并轨和公务员工资改革并举，看似一项社会政策改革，却酝酿很久，社会反响很大，因其影响着国家行政文化及其政府组织的变革，是代表社会进步的重大事件。本文基于组织理论、薪酬理论和服务型政府的视角审视这两个事件，分析政府组织从封闭到开放、公务员待遇从工资到薪酬、国家机关从行政到服务的重大意义。
[关键词]政府组织开放;公务员薪酬;服务型政府
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)02-0021-04
一、政府组织从封闭到开放
组织是基于一定的社会背景和实现同一利益目标而对人财物进行组合的社会现象，从封闭到开放是组织适应社会的进步表现。政府组织是国家行政的组织形态，封建集权时代的统治型政府具有封闭的衙门特征，工业化早期的行政型政府呈现出半封闭的机关特征，工业化后期的管理型政府呈现出开放的管理机构特征，信息时代的服务型政府越来越呈现出开放与合作的服务机构特征。以澳大利亚公共服务中央联接机构为例(central-link)，从居民居住和参保登记、政府采集和管理居民信息，到公共决策科学性和公共服务有效性，政府与公司和市民越来越像合作伙伴。
长期以来，中国政府组织缺乏人员流动机制，致使公共部门(机关和事业单位)人才难以流动，冗员无法裁减，国家行政机器效率低下。至今，从政府机关辞职或者被除名的人员，像是被取消国籍和人权一样，无法保留视同缴费工龄及其相关社会保障权益，甚至被拒绝参加社会保险。
养老金是老年人日常开支的现金流，俗称晚年的养命钱。工业化国家早已实行国民基本养老金制度，如美国自1935年开始的老遗残保障金制度，公务员同居民享有同样的待遇(职业养老金除外)。在2006年颁布的《中国公务员法》中，小心翼翼的提到“公务员保险”，有意回避“社会保险”，试图保持公务员福利与企业职工福利的差距，否定公务员基本福利的社会化趋势，正是这一点羞涩，制造了机关事业单位人员流动的瓶颈。一位在湖北某高校工作了29年的女教授，转入广州市某企业创办的职业学校，先后创办了三个专业，她在64岁时申请领取养老金，因缴费年限不足15年被拒绝，经历多年诉讼后被允许一次性趸交剩余养老保险费，至今领取企业职工养老保险1700多元，29年视同缴费工龄无人买单，这个案例绝不是偶然现象，同样会发生在公务员身上。
社会政策与社会制度的变革会推动政府组织变革。根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)，公务员在参保登记、缴费基数申报核定、养老保险权益记录、领取养老金申请和审核、养老金待遇调整机制等方面，与企业职工执行统一的规则;参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移基金。转移后基本养老保险缴费年限(含视同缴费年限)、个人账户储存额累计计算。这些措施推进了公务员养老金的社会化，破解了机关事业单位与企业之间人员流动的瓶颈，是促进政府组织从封闭走向开放的重要事件。基于一个开放的政府组织，优秀人才可以进入，在职公务员也可以退出。有志投身公共事业的优秀人才可以带着他们的社会保障权益记录进入政府机构，没有任何权益损失。具有高学历和丰富公共管理经验的公务员，可以选择一段时间进入高校任教，如果需要他们可能再返回政府机构。一旦实现公务员养老金社会化，打开了人员流动的大门，政府组织即具有了人员筛选和适应竞争的能力，那些喝茶看报纸的低效岗位和不贡献却领工资的冗员将可以安全退出。一个具有吐故纳新能力的政府组织，将大大增强其活力和竞争力。《决定》提出“提高机关事业单位社会保险社会化管理服务水平，普遍发放全国统一的社会保障卡，实行基本养老金社会化发放。加强街道、社区人力资源社会保障工作平台建设，加快老年服务设施和服务网络建设，为退休人员提供方便快捷的服务。”公务员退休后从原工作单位获得的服务是十分有限的，并轨后退休人员也可以享受到社会化的养老服务，提高老年生活质量。
二、公务员待遇从工资到薪酬
国家公务员的价值取向从“官本位”到“民本位”，是一种社会进步，这需要辅之以薪酬约束和激励机制。薪酬(compensation)不同于蓝领工资(wages)和白领工资(salary)，即指包括当期支付工资(覆盖当期生活成本)和延期支付福利(覆盖未来社会风险，如医疗、失业、工伤、养老等)的一揽子补偿计划(见图1)。薪酬中的每一个项目均具有特定功能，工资用于补偿当期生活成本，津贴用于补偿工作条件与环境的差异，奖金用于补偿特别贡献，用人单位应当付之有道，职工应当取之有道。薪酬计划重结构功能效应，而不仅是总和数字的反映，不分青红皂白的“打包”做法缺乏科学性，弱化了薪酬的结构效应。薪酬是工业化社会的生产关系的表现，既要考虑职工的生活成本，更要关注职工可能遇到的社会风险。完善公务员的薪酬制度，是适应工业化社会和信息化社会的政府组织变革的重要举措。
薪酬中的延期福利源自工业革命后对失地农民(即无地工人)的补偿，伴随社会保障的发展而发展。1601年，英国颁布了《济贫法》，济贫成为政府的法定责任;1883-1889年间，德国颁布了《雇员医疗保险法》、《雇员工伤保险法》和《雇员老残保险法》，俾斯麦政府具有了举办社会保险计划的能力;1935年，美国颁布了《社会保障法》，罗斯福政府具有了通过再分配维护社会公平与稳定的能力。这些历史事件反映了社会保障的发展过程，是国家抵御国民社会风险，实现生有所育、病有所医、伤有所疗、住有所居、失业有所帮、老残有所养、灾难有所救的制度安排。社会保障体现在马克思主义的精髓中，恩格斯在1889年的《法德农民问题》中提出了社会主义征地原则和具体条件，包括养老金、伤残抚恤金、免费职业教育、土地经营仲裁委员会等)。为此，社会保障有小宪法和大财政之称，国家有保障公民基本生活安全的义务，公民有积极就业和缴纳社会保险费或社会保障税的义务，这是工业化社会的国家与国民的关系。
公务员公民化是社会进步。在养老保险并轨之前，公务员不缴纳社会保险费，他们领取的仅为当期工资，因而缺乏社会风险意识，没有缴纳社会保险费或社会保障税的责任感，这是非公民意识的表现。公务员薪酬是一个封闭运行的供给制系统，这是非工业化的表现，被中国社会公众批评为“一群不缴费的人在决定老百姓如何缴费”，这使得政府脱离了社会进步的轨道和与人民感情沟通的纽带。因此，政府对企业高费率和非规范用工，降低缴费基数导致养老金不足，养老储蓄需要合理的延期征税政策等事关民生的重大问题没有痛痒之感。一旦公共政策缺乏公众基础，即可能脱离实际和难以执行。在养老保险并轨之后，公务员开始依法履行缴纳社会保险费的义务，国家公务员全面履行公民义务，是与封建社会文化决裂的一个重要事件。
公务员需要树立斜线上升的终生收入期望值，避免急功近利倾向。公务员薪酬应当体现“合理补偿、适度激励、全面保障、终生约束”的四大原则。合理补偿即指基于按劳分配原则和公务劳动的特征，通过工资支付补偿公务员的岗位贡献和年功贡献，保障公务员基本生活需要。适度激励即指基于责任与竞争原则和公务员工作态度和能力，通过级职晋升和薪酬结构中的奖金，激励公务员勤政为民。全面保障即指基于公平和安全原则，针对公民社会风险和公务员职业风险(移动、冲击、压力等)，通过薪酬中的延期福利帮助他们抵御风险，保障公务员基本生活安全。终生约束即指基于延期支付和防腐自律原则，通过提供养老金、住房融资补助、医疗保险和生活护理等待遇，形成约束公务员防腐自律的“金手铐”。实现上述原则的有效结合，需要科学设计工资支付水平和福利项目，并在二者之间保持合理比例。公务员工资具有政治约束性，受财政预算和社会认同的制约，工资支付水平不宜过高;可以适度增加延期支付的福利，引导公务员树立终生收入期望值，这有利于培养公务员公共服务价值观和促进服务型政府建设。
1978年，美国《文职公务员改革法》规定：“人事管理局、行政管理与预算局和劳工部，每年对全国各地私营企业的工资水平进行深入的调查，并把调查结果拿来同公务员的工资水平进行比较，据此向国会及总统提出调整公务员工资的建议，经国会批准，总统发布行政命令实施，确保中、低级公务员的工资与同一地区私营企业的雇员的工资大体相当。”目前，美国公务员工资与人均GDP挂钩，有效执行了工资调查制度和可比性工资标准。1970年《美国联邦工资平衡法》规定公务员薪酬结构如下(见表1)：(1)与非联邦组织同地同工同酬，地区津贴为工资的1%-25%，绩效奖金为工资总额的2%-20%;(2)公务员工资低于私营公司5%，基本养老金与居民同等，加上职业养老金则高于私营公司;对工作业绩优秀者实施“金手铐”加内生防腐效应，公务员也可以携带养老金个人账户资金退出政府组织。一个为政府工作37年的公务员，基本工资约为10-15万美元成为中等收入家庭，可谓公务员的“小康家庭梦”。
*各部门可以给优秀的联邦政府医生支付奖金(主要是退役军人健康管理局)，这些医生必须已与其所在部门签订服务协议，该奖金在部门招聘和留用医生时支付，为联邦政府服务达24个月的医生每年不超过1.4万美元，超过24个月的不超过3万美元。
公务员养老金制度应当呈现三元组合结构(见图2)，即“基本养老金+职业养老金+廉政奖励养老金”。(1)基本养老金要通过单位缴费和个人缴费建立基金或养老金专户，由政府确保支付，养老金待遇占个人退休时点工资30%~40%;(2)职业养老金要通过单位缴费和个人缴费，建立社会化的职业养老金基金，委托专业受托人管理和市场化运营养老基金，养老金待遇约占退休时点的30%~40%;此外，可以鼓励公务员个人储蓄养老金，但受薪酬总量限制，他们的储蓄能力十分有限;(3)廉政奖励养老金是对廉洁勤政工龄的奖励，在退休时进行全面评估，一次性支付;这部分养老金独立存在，与基本养老金和职业年金的制度安排和待遇水平不关联。中国目前缺乏相关法制和预算，暂无此制度安排。
2014年10月实施的机关工作人员工资改革的目标重在完善薪酬结构，配合养老保险改革，并非单纯涨工资。第一，公务员薪酬结构由工资(职务工资、级职工资)和津贴补贴构成，公务员基于工资总额缴纳养老保险费和享有延期支付的福利待遇。第二，冻结津贴补贴增长，根据地区工作研究的差异制定标准，减少其占薪酬的比重，向基层公务员倾斜，改变长期以来公务员待遇“低工资、滥福利”的局面，进而建立引导公务员树立斜向上升的终生收入期望值的薪酬结构，建立待遇机制，并引领全社会收入分配进入良好的治理。
三、行政机构从行政到服务
目前，我国尚无对国民直接提供公共服务和控制国民基础信息的执行机构，尚缺乏实现“居民登记、权益记录和征信管理”一体化的权威机构，这导致养老金可能支付给去世的人，失业保险支付给有工作的人，医疗保险基金支付给大处方和倒卖药品的欺诈者等不良现象。
党的十八届三中全会《决定》提出中央统筹基础养老金，以适应人员流动和保护参保人权益，这需要建设三级财政管理(中央、省市、县)和四级信息管理(中央、省市、县，外加采集信息的窗口)的运行机制，建立具有权威性的国家社会保障局，基于社会保障号码整合社保权益记录、居住登记等信息，建立居民信息库，做到人口信息定期向上集中，中央才得以进行顶层设计和预算，基础养老金的公共服务才能定期向下派送。《决定》规定：“人力资源社会保障部负责在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作，同时集中受托管理其职业年金基金。”这是在国家层面建立公共服务机构(国家社会保障局)的契机，原社会保险经办机构(国家社会保险事业管理中心)可考虑更名“国家社会保障局”，强化信息管理和公共服务的职能，从做好机关事业单位养老保险参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作开始，不断完善社会保障的管理服务职能，逐步整合相关社会保障公共服务，按照国家统一制定的业务经办流程和信息管理系统建设要求，建立健全管理制度，实现规范化、信息化和专业化管理，不断提高工作效率和服务质量。
[参考文献]
[1] 马克思恩格斯选集(第四卷)[C].中央编译局编.北京：人民出版社，1972.
[2]Gary S. Becker. Investment in Human Capital: A Theoretical Analysis. The Journal of Political Economy, Volume 70, Issue 5, Part 2: Investment in Human Beings (Oct., 1962), p15.
[3]苏海南，杨燕绥.公共部门福利制度改革[M].北京：中国财经出版社，2007.
（来源：中国行政管理）
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