李志明：企业职工基本养老保险中的责任分配

[摘 要] 在企业职工基本养老保险制度从“国家/企业”模式向社会保险模式转型过程中，国家（政府）、企业和个人在制度变革、资金供给以及管理监督等方面的责任分配也从失衡走向相对均衡。当然，上述三方主体在企业职工基本养老保险制度中的责任分配还面临着“相互转嫁”、“边界模糊”等现实困境。目前的困境是多种因素造成的，对此，本文提出通过明确国家（政府）责任厘清国家（政府）、企业和个人责任边界，合理分配各方责任。

[关键词] 企业职工基本养老保险；责任分配；问题；原因；出路

[中图分类号] D92 [文献标识码] A

企业职工基本养老保险制度作为未来养老金并轨方案中设想的目标制度，其不断发展完善对于整个中国养老保障体系建设而言至关重要。完善职工基本养老保险制度，健全国家（主要为政府）、企业和个人等三方主体之间的责任分配机制又是其中的关键环节。

本文旨在通过回顾总结建国以来企业职工基本养老保险制度变迁过程中，国家（政府）、企业和个人在推动制度变革、进行资金供给、开展管理监督等方面责任分配的总体演变，分析当前国家（政府）、企业和个人责任分配格局中存在的问题及其原因，探询优化企业职工基本养老保险制度责任分配机制的出路，为正在设计中的养老金并轨方案提供参考。

一、整体变化：从失衡到逐渐均衡

企业职工基本养老保险制度发展变迁历程可以分为两个大的发展阶段：1951年至1983年的传统养老保险时期和1984年至今的社会养老保险探索与完善时期。

（一）传统养老保险制度下的责任分配

1951-1966年期间，中国仿效苏联“国家保险”模式建立了具有明显计划经济时代特征、由工会系统主导的“国家统筹和企业保险”相结合的“国家/企业保险”制度。该制度模式以国家（劳动部门和工会组织系统）为实施和管理主体，国家和企业共同负担保险费用 ，形成了国家和企业一体化的养老保险模式。“文化大革命”发生后，“国家/企业保险”制度模式受到极大冲击，正常的退休制度遭到了严重破坏。1969年2月10日，财政部《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，将城镇企业职工养老保险从“国家/企业保险”模式改为“纯粹的企业保险”模式。“文化大革命”后，中国首先着手恢复被“文化大革命”扰乱的正常劳动保险工作秩序，在适当提高退休待遇标准的同时，基本延续了原来的工人退休、退职办法，并没有立即进行养老保险制度改革。

在传统养老保险时期，国家（政府）、企业和个人之间形成了“就业—福利—保障”三位一体的制度结构，社会保障与就业高度重合，国家实际上承担了所有风险，从而隐含了计划经济体制下国家和企业职工之间特有的隐性养老金社会契约：国家通过企业支付给个人低工资，以便积累更多的资本进行统一调配使用，并通过企业为职工提供各项福利措施；相应地，个人退休前获得低工资并将应得的养老金受益权转化为国有或集体资产的一部分，以此获得无须以缴费作为对价的老年生活保障。在这其中，企业深度介入到养老保险制度中，既承担该制度全部财政负担，又参与具体管理服务。

在政企不分、实行统收统支财政体制的计划经济时代，各个企业承担的责任只不过是国家责任的延续，企业失去了创造并扩大该制度保障资源的内在动力，个人更是无需考虑该制度的成本收益问题，国家成为了该制度的最终责任主体，社会保险也失去了促进经济发展的动力机制。不管是在推动制度变革方面，或是进行资金供给方面，还是开展管理监督方面，国家（政府）都发挥了主导作用，而企业则具体负责执行和落实，个人在企业职工基本养老保险制度中几乎不须承担直接责任。

因此，计划经济时期，整个企业职工基本养老保险制度内生于计划经济时代并与所处时代的主体制度紧密关联，其发展演进受到政治因素的决定性影响、由国家主导经历了强制性制度变迁过程。国家（政府）、企业和个人在该制度中责任分配总体上处于失衡状态，国家（政府）在其中的责任可以称得上是“无所不包”。[1]

（二）社会养老保险的探索与完善时期的责任分配

20世纪80年代中期以后，城镇企业职工养老保险制度改革的主要方向是探索建立与社会主义市场经济体制相适应的独立于企业之外、资金来源多元化、管理服务社会化的社会养老保险制度。经过20多年的改革探索，与市场经济体制相适应、以“社会统筹和个人账户相结合”为制度架构的新型社会养老保险制度已经初步定型稳定，今后的主要任务已经转变为制度优化。在这个过程中，国家（政府）、企业和个人之间的在养老保障上的权利和义务关系更加显性化和法定化：国家主导建立并运行社会化的养老保险制度为企业职工提供老年生活保障并对该制度进行财政兜底，职工个人参保缴费并达到法定要求后享受养老保险待遇，企业在承担相应缴费责任后逐渐从职工养老保险管理服务具体事务中解脱出来。

具体而言，企业职工基本养老保险改革采取“渐进改革、试点先行”的策略，先期是部分地区和企业在原有制度安排及其法律制度没有发生改变的情况下自下而上开始尝试进行退休费用统筹改革；后来，国家（通过中央政府）自上而下主导了整个改革事业，几乎每一次改革措施都是先经过个别地区试点再逐渐扩展到更大范围试点，“抓好试点、以点带面”，最终走向全面发展。当然，企业职工基本养老保险制度转型并不是在一套事先规划好的路线图和时间表的指导下有计划、有步骤地实现过渡，而是在明晰发展方向和确定制度框架的基础上，在实施过程中不断改进、不断完善。特别是“统账结合”制度模式实施后，中央政府、地方政府以及劳动部门和财政部门也是不断出台各种文件和规定解决不断出现的各种问题。[9]可以称得上是“在改革中不断完善，在完善中实现转型”。如果说企业职工养老保险制度改革初期，由于目标和路径模糊、缺乏经验而采取“摸着石头过河”的改革方式并且放任自下而上的诱致性制度变迁是无奈之举，并且在当时的社会经济情势下还具有合理性和进步意义的话，那么，当20世纪90年代初制度改革目标日益清晰后，转为由中央政府主导并且自上而下整体推进制度转型则是对正常状态的理性回归。

在企业职工基本养老保险资金供给和管理监督责任分配方面，则呈现出明显的重心转移、责任下移趋势：其中，资金供给方面是从由国家/企业独立承担转变到国家（政府）、企业和个人三方共同承担，责任重心逐渐从“国家/企业”转移到“企业/个人”；管理监督方面则是从由劳动部门和工会组织系统负责，转变到劳动保障部门和社会主体共同开展，责任重心逐渐从“国家/企业”转移到“国家/社会”。这样一来，国家对于企业职工基本养老保险的责任相比计划经济时期有所减轻，但仍发挥主导作用；企业彻底从该制度管理服务事务中解脱出来，转而承担有限的资金供给及监督责任；职工个人从计划经济时期纯粹的福利享受者变成了社会养老保险中的责任分担者，自我责任意识不断增强；上述三方主体以外的社会主体也被纳入到责任主体范畴中来，就受委托事项提供对应的相关服务。因此，这一阶段，国家（政府）、企业和个人在企业职工基本养老保险制度中的责任分配逐渐走向均衡，国家（政府）在其中“有所为、有所不为”。[2]

二、存在的问题：相互转嫁责任与责任边界模糊

在企业职工基本养老保险制度转型过程中，国家（政府）、企业和个人存在着相互转嫁资金供给责任的问题。[3]这主要表现在以下两个方面：

一是在化解隐性债务和转制成本时存在着国家（政府）向企业和个人转嫁的问题。1998年以前，国家（政府）事实上回避着对企业职工基本养老保险制度改革的财政责任，1998年以后虽然开始承担财政补贴责任，但是迄今为止仍然没有建立专门的隐性债务和转制成本化解机制，而是直接将它向企业和个人转嫁。其中，国家（政府）向企业转嫁资金供给责任是通过向企业征收超高的基本养老保险费来实现的。我国企业名义上需要按照职工工资总额的20%向社会保险机构缴纳养老保险费，部分地区企业的实际缴费率甚至高达24.5%。[4]国家（政府）向个人转嫁资金供给责任，则突出表现在挪用职工个人账户资金用于当期养老金发放，造成个人账户长期“空账”运行。

二是企业和个人在承担资金供给责任时也存在向国家（政府）转嫁的问题。企业向国家（政府）转嫁基本养老保险资金供给责任的情形，主要包括不为职工申请办理社会保险登记、拖欠基本养老保险费以及少缴、漏缴基本养老保险费等。如2013年，全国清缴收回企业欠缴养老保险费560亿元；实地稽核查出企业少报漏报参保职工779万人次，少缴漏缴社会保险费34.2亿元。[5]个人向国家（政府）转嫁基本养老保险资金供给责任主要表现在提前退休和冒领基本养老保险待遇。提前退休会减少基本养老保险基金收入而增加基金支出。目前，全国各地存在规模较大的提前退休现象。[6]其中，通过办理病退和特殊工种提前退休是主要途径。另外，违规冒领基本养老保险待遇的情形也较多，在2013年通过社会保险基金稽核，全国共查出3.5万人冒领1.27亿元。[7]

三是国家（政府）、企业和个人在企业职工基本养老保险制度责任分配中还存在边界模糊的问题。这主要表现在：1.行政机关和立法机关之间在企业职工基本养老保险制度建设方面存在责任混乱现象，本应由立法机关制定法律来规范的制度建设事项却由行政机关（特别是国务院）通过规范性文件来确定。2.国家（政府）对养老保险的财政补贴规模持续扩大，2013年已经达到3019亿元，但是，却没有法定化、比例化，国家（政府）在这方面的责任无边界。3.不同层级政府之间责任划分还未能够真正理顺。例如，中央政府承担了主要的财政补贴责任，但基本养老保险却一直处于地方统筹层次，造成中央政府和地方政府之间事权和支出责任不相适应。4.政府职能部门之间责任划分不明晰导致“越位”与“缺位”并存。例如，20世纪80年代中国人民保险公司就曾介入城镇集体企业养老保险，国家体改委也曾和劳动部争抢企业职工基本养老保险制度改革主导权。另一方面，这些部门却没有切实加强对企业职工基本养老保险制度运行的监管，导致贪污、挪用养老保险基金的违法行为在一段时间内普遍存在。5.部分地区职工个人在缴纳基本养老保险费时存在不规范的现象，名义缴费工资与实际工资存在较大差别，导致所负责任不尽相同。[8]

三、诱因分析：多因素综合决定

国家（政府）、企业和个人在企业职工基本养老保险制度中的责任分配之所以出现上述问题，既有路径依赖和制度惯性的原因，也有体制机制和资源能力方面的原因，还有无法避免的道德风险因素的影响。

从路径依赖和制度惯性方面的原因来看，主要表现在对国家（政府）主导和企业包办劳动保险等传统做法的沿袭以及对新时期“摸着石头过河”的渐进式改革方式的依赖。[9]正是由于这些因素的存在，国家（政府）才会自然而然地选择依靠企业超额缴纳基本养老保险费来偿还隐性债务和转制成本，并挪用个人账户资金用以支付当期发生的养老金，也才会导致国家（政府）对其自身和企业、个人在企业职工基本养老保险制度转型过程中的责任分配和承担机制“不作为”，致使各方责任边界模糊[10]、长期处于不确定状态。

从体制机制和资源能力方面的原因来看，主要表现在企业职工基本养老保险管理监督体制不完善以及国家（政府）在该制度中财政能力有限。我国企业职工基本养老保险管理监督存在着中央、省级、地市级、县区级等四个层级，各级社会保险机构既要接受同级政府的行政领导，又要接受上级职能部门的业务指导，这样做的直接结果是责任分工关系复杂、管理协调成本高，导致养老保险管理监督效率下降、稽核监察能力削弱，客观上影响了政府在养老保险中各项责任的充分履行。同时，我国养老保险基金监管方面实行多部门共同负责的分散监管模式，容易推高监管主体间协调成本并导致监管真空，致使养老保险基金安全性受到损害。此外，相比其他经济发达、福利健全的国家，我国所处经济发展阶段能够承受的财政汲取规模还较小，能够用于企业职工基本养老保险制度的资源也有限，这也从根本上制约了国家（政府）在该制度中的财政能力，并影响到它对该制度资金供给责任的承担。

从道德风险方面的原因来看，主要表现在政府、企业和个人在企业职工基本养老保险制度中的故意回避责任或非法谋取利益的自利性和非理性行为。例如，由于地方政府自利性的存在，当期养老保险费收支相抵后留有结余的省份不愿意“吃亏”，而当期收不抵支的省份却希望“搭便车”、“占便宜”，导致基本养老保险基金全国统筹至今仍遥遥无期；由于自利性的经营目标，许多企业往往会主动和职工个人私下达成“君子协议”，以适当提高工资待遇换取不缴或少缴养老保险费，而职工个人由于当期能够获得“高工资”，甘愿冒着未来养老金权益受损的风险予以配合，致使基本养老保险费征缴率长期无法提升；至于职工个人千方百计谋求提前退休甚至冒领基本养老保险待遇，就更是由于道德风险所致了。

四、出路探询：明确国家（政府）责任是关键中的关键

不管是在企业职工基本养老保险的制度变革、还是在资金供给，抑或是管理监督方面，国家（政府）在三方责任主体中都始终处于主导和主动的一方，企业和个人则相对被动。在这种博弈格局下，要想分配好国家（政府）、企业和个人的责任，明确国家（政府）的责任是关键中的关键。国家（政府）责任明确了，企业和个人的责任边界也就随之清晰划定了。作为企业职工基本养老保险制度的主导者，国家（政府）无疑承担着许多重大责任。这些责任包括制政立法推动制度变革、资金供给承担财政责任、管理监督保障高效运行，亦即本文前面几个部分中谈到的三个方面的责任。

在制度变革方面。国家（政府）的责任是相对清晰的，即起到主导作用。在这其中，作为行政机关的中央政府应当作为公共利益的代言人，通过立法建议推动企业职工基本养老保险业已定型稳定的制度模式、体制机制、政策设计法制化，并监督制度实施。从维护制度统一的角度出发，地方政府在制度变革方面应多一些保守和审慎、少一些创新和激进，在贯彻落实上下功夫。立法机关特别是全国人大及其常委会则是通过立法，切实承担起确立企业职工基本养老保险制度及修正、完善制度的决策责任。

在资金供给方面。一是应当明晰国家（政府）对企业职工基本养老保险制度的供款责任并将其比例制度化。有鉴于未来养老金制度并轨方案的基本设想是将机关事业单位养老制度向企业职工基本养老保险转型并轨，国家（政府）既要以雇主身份为机关事业单位工作人员参加“职工基本养老保险”（保障对象包括机关事业单位工作人员以及企业职工）承担缴费责任，同时还需要承担公共财政责任为该制度提供补贴的责任。二是明确划分中央政府和地方政府对企业职工基本养老保险制度的财政责任。根据基本养老保险基金统筹层次，合理确定事权在不同层次政府中的分配体系，再根据事权与支出责任相适应的原则，在完善财政转移支付制度的基础上，确保各级财政对企业职工基本养老保险的支出。三是妥善处理好企业职工基本养老保险制度的历史责任。对于未显性化的隐性债务和已经显性化的转制成本的化解，应当明算账、细分账，并根据企业隶属关系以及企业各自负担的“老人”和“中人”的数量情况，划分中央和地方在偿还历史债务中应当承担的责任，通过编制详尽的历史债务偿还长期规划由多届政府在一个较长历史时期内，采取在各级财政预算中建立稳定的历史债务偿还机制、划拨和变现部分国有资产、提高国有企业上缴利润比例乃至发行社会保险特别国债等方式来逐步消化。

在管理监督方面。应着眼于减少管理层级、提高运行效率、加强稽核监察，强化主管部门职责，推行行政问责制。具体而言，可以通过虚置或取消地市级社会保险机构、减少管理层级的基础上，改属地管理为垂直管理。在中央，企业职工基本养老保险主管部门仍是人力资源和社会保障部；在省级以及县级层次的社会保险管理机构则从财务和人事上独立于同级政府，而接受上级社会保险管理机构的领导来管理本行政区划内的养老保险事务。同时，强化主管部门的监督职责，大力推进行政问责制，赋予主管部门切实的职责与权力是要求其承担责任的必要条件。谁负责、谁监管，应当成为划分部门权责的主要依据。

? [作者简介] 李志明，国家行政学院社会和文化教研部副教授。

（文章来源：行政管理改革）

参考文献

[1] [2] 杨方方．我国养老保险制度演变与政府责任[J]．中国软科学，2005（2）：17-23．

[3] [9] 杨方方．中国社会保险中的政府责任[J]．中国软科学，2005（12）：18-26．

[4] 郑功成．全国统筹：优化养老保险制度的治本之计——关于我国职工基本养老保险地区分割统筹状况的调查[N]．光明日报，2013-07-23．

[5] [7] 人社部社会保险事业管理中心．2013 年全国社会保险情况[N]．中国劳动保障报，2014-06-25．

[6] 谭敏．违规提前退休与社会公平背道而驰[N]．广州日报，2014-O1-15．

[8] 郑功成．中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M]．北京：人民出版社，2008：117．

[10] 杨方方．中国转型期社会保障中的政府责任[J]．中国软科学，2004（8）：40-45．