第三章 改革是根本动力

正如中国经济创造了发展的奇迹，使13.5亿中国人的平均收入水平比30余年前提高16倍一样，中国的改革与开放也引起世人瞩目。事实上，经济增长与生活水平提高的成就，正是改革开放取得成功的强有力证明。然而，就中国确立的建立完善的社会主义市场经济体制目标而言，改革的任务尚没有完成；而且，改革作为一种顺应制度需求进行的制度变迁和政策调整过程，也是永无止境的。因此，为了应对未来深化改革路途上的各种挑战，有必要梳理迄今为止的改革逻辑，总结改革进程中的经验和教训，进而揭示尚未完成的改革任务。

3.1 改革的逻辑

在解释国家经济增长绩效时，理论经济学家倾向于分裂为两个阵营。第一个阵营的经济学家从制度是给定的这一假设出发，或者强调单一生产要素的积累，或者强调生产率的进步。这包括突出土地独一无二作用的重农学派、强调资本积累关键性作用的早期增长理论、在资本积累前提下考虑到劳动力作用的发展经济学、更加突出人口结构作用的人口红利学派，以及认为全要素生产率是经济增长唯一可持续源泉的新古典增长理论。

另一个阵营的经济学家，则是把全部注意力集中到制度对经济增长的作用上面。这类理论解释更是五花八门，包括把经济增长成功与否归结于是否具备了节欲和储蓄的新教精神、清晰界定的产权、抑制利益集团活动的机制，以及完备的市场机制或积极并恰如其分的政府作用等等，不一而足。

显而易见的是，简单地按照这样两个阵营把众说纷纭的经济理论进行分类并不准确，不过，在实证经济学家尝试把各种生产要素的积累、生产率的提高、制度安排和政府职能等种种变量兼收并蓄于计量经济学模型中的同时，理论经济学家的确未能形成逻辑上具有一致性和一贯性，从而把生产要素、生产率与经济体制对经济增长的作用作出统一解释的理论模型。主流经济学的这种倾向，导致在指导发展中国家和转轨国家的实践时，或者在解释成功及失败的经济增长绩效时，往往力有不逮、捉襟见肘。

如果不顾体制因素而仅仅观察必要的生产要素积累的话，改革开放之前的中国，可以说已经具备了高速增长的诸多条件。我们可以从经济增长计量模型中通常选取的几个要素变量，即劳动力、资本和人力资本的积累情况做些观察。

首先，截止到20世纪80年代之前，中国已经进入了从人口转变的第二个阶段即高出生、低死亡、高增长的阶段，向第三个阶段即低出生、低死亡、低增长阶段的转变过程。从60年代后期开始，并于整个70年代，总和生育率迅速下降，相应地，15-59岁劳动年龄人口增长速度快于全部人口的增长速度，劳动年龄人口比重开始提高，人口抚养比开始下降。

其次，相对于人均收入水平，中国在改革开放之前已经具备了较好的人力资本积累。例如，无论按照何种数据来源，1980年中国的人均国民总收入或人均GDP，都是排在世界上有统计数字的100多个国家的倒数第四位之中；但是，作为人力资本指标之一的25岁以上人口平均受教育年限，在有数据的107个国家中排在第62位；在人力资本的另一个指标——出生时预期寿命上，在有数据的127个国家中排在第56位。

最后，虽然低下的人均收入水平代表着较低的资本禀赋，由于计划经济时期的中国具有很强的资源动员能力，实现了很高的资本积累率。相对于人均收入水平，在改革开放开始之前，中国已经形成了一个门类比较齐全，然而重工业比重畸高的工业体系。这种工业化模式固然是低效率的，由此形成的产业结构是背离比较优势的，但却得益于很高的积累率。在1953-1978年期间，中国的积累率平均达到29.5%，高于世界平均水平[1]。

但是，由于数次出现的重大政策失误和普遍存在的体制弊端，改革开放之前已经出现的有利的人口变化趋势，并没有转化为改革开放期间所显示出的人口红利，人力资本和物质资本的积累也没有能够在计划经济时期转化为实质性的经济增长，因而人民生活水平长期不能得到提高。

对于那些认识到经济制度影响经济增长绩效的经济学家来说，往往热衷于制造出一个实现经济增长必须遵循的圭臬，并冠之以“共识”，及至在受到邀请的情况下，建议转轨国家实施一个一揽子式的改革，即所谓休克疗法。然而，中国没有接受曾经颇为流行的“华盛顿共识”，更没有采用休克疗法，迄今为止却取得了比那些对自由市场经济圭臬亦步亦趋的国家远为优异的改革成绩。

许多国外的观察家和研究者都注意到，中国的渐进式经济改革，是在没有一个总体蓝图的情况下起步，采取解决当时存在的紧迫问题和追求直接效果为出发点的方式，分步骤进行的。例如，科斯和王宁对于“引领中国走向现代市场经济的一系列事件并非有目的的人为计划”，感到完全出人意料，以致他们认为中国这一经济转型是哈耶克“人类行为的意外后果”理论的一个极佳案例[2]。

中国的改革及其成功，真的只能用“人类行为的意外后果”来解释吗？换句话说，中国改革是一个纯粹自发的过程，还是一种有意识的制度变革，或者是经济活动的直接参与者与高层决策者在共识之下的协同博弈呢？其实，在中国特色改革道路的背后，是中国共产党改善人民生活水平的强烈愿望和人民群众为此作出的实践探索。认识到这个改革的根本出发点和实践特点，就不难理解并能够描画出30余年改革的内在逻辑。

众所周知而且可以实证检验的是，一系列重大的政策调整，对于改革的方向和推进步伐都产生过至关重要的影响。一个这样的里程碑是1978年冬天召开的中共十一届三中全会，确立了以经济建设为中心和改革开放的基本路线，启动了这场人类历史上最大规模、影响最为深远的改革。另一个重要的里程碑是1992年初的邓小平南巡讲话和年底召开的中共十四大，确立了建立社会主义市场经济体制目标模式，把改革进一步引向深入。

1978年，中国共产党在理论上拨乱反正，重新确立了“实事求是”这个思想路线之时，面对的是农村有2.5亿农民不得温饱的严酷现实。虽然当时还没有达到彻底否定人民公社体制的认识程度，但是，能够帮助农村人口有效脱贫的体制形式——包产到户和包干到户得到认可，从而揭开了中国改革的大幕。随后，凡是有利于改善劳动者和微观生产组织积极性的体制探索，就能够得到承认和推行，凡是束缚生产力发展的体制障碍，便不断得以清除。

尽管改革伊始在领导层并没有形成清晰的目标模式和思路，建立社会主义市场经济体制的改革指导思想，也是直到20世纪90年代初才形成，但是，遵循“有利于发展社会主义社会生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平”的评判标准，可以说，改革从一开始就具有了其不可逆转的推进逻辑。

经济体制是一个具有内在逻辑一致性的结构。在其中，政府意图、资源配置方式、价格形成机制、所有制形式和结构，以及微观激励机制等，协调统一在一起，实现生产活动和经济的运行。改革，则是对既有经济体制的变革，不仅涉及体制结构的所有方面，每个局部改革之间也必然存在内在的逻辑。在分析中国改革的逻辑之前，有必要先回顾改革之前的传统经济体制的形成逻辑。

中华人民共和国成立之后，领导人强烈的经济赶超愿望体现在加快工业化，特别是重工业化的战略目标选择上。无论当时是否有意识地认识到，下述逻辑是不言自明的，即在一个低收入水平的农业社会，实现工业化所必需的资本积累，是无法依靠市场信号引导进行的。因此，人为压低产品和要素价格，并依靠行政权威和手段配置资源的计划体制，以及通过经济活动单位的国有化（以及农业的人民公社化）直接控制剩余再配置的所有制形式，便都是自然而然的制度安排结果[3]。

跨国经济研究和中国在计划经济时期的经历都证明，在这样一种经济体制模式下，排斥市场机制导致资源配置的宏观无效率，缺乏激励机制导致经济活动的微观无效率，没有奖惩制度伤害了工人、农民和管理者的工作积极性。在政府强力的资源动员下实现的生产要素增长，很大的部分被全要素生产率的负增长所抵消，没能转化为良好的经济增长绩效。特别是，资源错配导致产业结构畸形，人民生活水平也不能伴随着经济发展而得到改善。

任何制度变迁都不可避免遇到的难题，是必须进行的改革与可能触动的既得利益及现行意识形态之间的矛盾。中国从20世纪70年代末开始的改革，没有触动既得利益，也没有马上放弃计划经济是社会主义经济特征这种认识，而是从运用物质利益原则调动劳动者积极性和加大企业激励起步的。随着价格形成机制的变化和企业竞争的增强，改革开始触及资源分配体制，通过诸如价格双轨制一类改革方式，计划经济体制被逐渐放弃。

以帕累托改进方式推进的自下而上式改革，完成了微观经济单位的激励机制和治理模式再造，初步建立了市场配置资源的体制，市场经济活力得到焕发。然而，随着改革的帕累托改进机会减少，改革越来越难以避免触动既得利益，对进一步的改革提出了顶层设计的要求。然而，在推动改革开放时期高速增长的过程中，政府在发挥了积极而重要作用的同时，直接干预经济活动的政府行为，不仅成为改革的对象本身，也成为阻碍改革的既得利益的一部分。因此，深化改革必须在一个崭新的起点上再出发。

3.2激励机制与治理模式

人们普遍认为，1966-1976年的十年“文化大革命”结束时，国民经济已经到达濒临崩溃的边缘。把全党全国的工作重心转向经济建设，面临的最紧迫、最现实的问题，无疑是农村的绝对贫困和城市职工工资增长停滞，人民群众生活水平长期没有改善。而缺乏物质利益原则，又抑制了劳动积极性，阻碍了经济发展和生产力的提高。因此，恢复对社会主义制度优越性的信心，取得改革共识的重要一步就是重新承认物质利益原则。

由于农业生产过程的单个劳动阶段与最终成果之间缺乏直接联系，农业劳动具有难以监督的特点，所以，农业经济体制的改革，从一开始就沿着把调动劳动者积极性与土地使用权和经营权相结合的方向进行，集中表现在实行家庭承包制和废除人民公社。在家庭承包制下，村民集体所有的土地被平均分配给家庭耕种，作物产量在交足农业税、集体提留，以及按规定把一定的农产品出售给国家之后，家庭自行拥有并支配产品剩余。

家庭承包制极大地调动了农民的生产积极性，农产品得到大幅度增产。根据林毅夫的研究，在1978-1984年期间，家庭承包制的推行作为一种制度变迁，对农业总产出产生了一次性增产效应，增长贡献高达46.9%[4]。与此同时，农户获得了自行配置劳动力资源的权利，长期累积的农业剩余劳动力也被解放出来，先后从粮食种植转移到广义种植业、林牧副渔多种经营、乡镇企业，直至各级城镇的非农产业。

从那时至今，随着人民公社（从而生产队）的解体、集体统一经营的式微、统购统销制度的废除，及至后来农业税的取消，集体所有的土地实际上为农民家庭永久承包，享有经营权、收益权乃至部分支配权。家庭经营成为法律规定的农业基本经营制度。就农业而言，微观激励问题一次性得到了永久的解决。

在城市，针对国有企业的改革，最初是采取了国家对企业放权让利的形式。1978年前后，企业和事业单位逐步恢复了在“文化大革命”期间取消的奖金制度。实际上，发放奖金的主要目的和效果还不是根据职工工作表现进行奖惩，而是作为提高职工收入的手段。当时，经常性生产奖励制度所支付的奖金，一般从工资基金支出，相当于标准工资的16%-25%。

职工工资和奖励与企业经营绩效挂钩，是同允许企业保留一部分新增收益的自主支配权，即所谓利润留成同步进行的。除了工资和奖金发放权之外，企业先后获得了产品销售权和定价权、生产要素选择权、自有资金使用权、联合经营权、技术进步方向选择权等，并被允许多种经营。在创造了企业生产和经营的激励机制的同时，这些放权让利举措也激发了部门和地方政府对企业经营绩效的切身关注。

为了进一步理顺企业与国家的关系，把企业塑造成市场上的经营主体，20世纪80年代还进行了“利改税”和“拨改贷”两项改革。实行“利改税”改革，是为了划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，形成国家财政收入与税收挂钩，企业收入与利润挂钩的机制。实行“拨改贷”改革，则是为了提高财政资金使用效益，将国家预算内基本建设投资由拨款改为贷款。虽然“拨改贷”资金形成的法律关系不属于借贷法律关系，而是财政资金的使用关系，但是，这项改革为最终确立企业作为市场经营主体的地位奠定了重要的基础。

从对企业放权让利之处，就孕育出一个有中国特色的改革形式——承包制，被形容为“一包就灵”。1980年初，山东省率先将利润留成改为利润包干，即企业利润按定额或比例与国家分成，形成一种工业经济责任制，被国家认可并广泛推广到全国。此后，围绕建立企业经营机制，形形色色的责任制形式被创造出来，展开各种改革试验。这些形式包括大中型企业的承包制，以及小企业的租赁制和股份制试点。

企业承包制的核心，是企业通过对国家承诺利润（税收）上缴、技术改造、经济效益、资产增值等义务，以及自负盈亏的经营责任，获得国家对企业下放经营自主权和剩余索取权。虽然企业动机不同，承包制的方式也五花八门，但是，总体上这是在尚未确立市场化改革方向，对国有企业的认识仍有局限的条件下，着眼于让企业自主经营、自负盈亏，把企业推向市场，国家实行间接调控的有益尝试，是一个重要的改革步骤。

值得指出的是，在通过承包制对国有企业进行改革的时期，官方认可了所有权与经营权分离的改革原则，并在这一理论指导下制定了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，从法律上确立了所有权与经营权分离、政企分开、自主经营、自负盈亏、资产增值等原则，赋予企业必要的经营自主权。与此同时，《中华人民共和国企业破产法（试行）》的颁布，从法律上硬化了企业的预算约束，为最终企业走向市场竞争奠定了必要的法律基础。

国有企业的改革紧迫性归根结底来自于竞争的加剧，尤其是来自于非国有经济的竞争压力。随着农村剩余劳动力的显性化和城市失业压力的增大，乡镇企业异军突起，城市个体经济得到认可和鼓励，非公有制经济也不再被看作洪水猛兽。很长时间里官方把非公有经济看作是对公有经济的必要补充，其实，非公有经济发展的更重要作用，是给国有企业施加了竞争压力，强化了改革的必要性和紧迫性。

以1992年邓小平南巡讲话和中共十四大召开为标志，中国决策者对改革的认识进入一个崭新的高度。在确立了改革就是要建立社会主义市场经济体制的同时，也认识到吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法，是社会主义赢得与资本主义相比较的优势的必由之路[5]。随着十四大的召开，企业改革从单纯的放权让利转向针对国有经济治理结构的改革。

这一轮国有企业改革的目标是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的“现代企业制度”。在学术界讨论和部分企业试行股份制的基础上，决策层确定了采取公司化的形式，按照“抓大放小”的原则改革国有企业的治理模式。具体来说，单一投资主体的特殊生产行业大中型国有企业改组为独资公司，多个投资主体的企业改组为有限责任公司或股份有限公司，发展一批全国性的控股公司和跨行业的企业集团。对于小型国有企业，则分别实行承包经营、租赁经营、股份合作制，或出售给集体或个人。

此后，企业改革基本延续了这样一个抓大放小的路径，主要效果表现在国有经济比重迅速降低，非国有经济和非公有经济比重大幅度提高，加强了竞争，硬化了企业的预算约束。例如，国有企业在工业总产值中的比重，从1991年的56.2%下降到1998年的28.2%，下降了27.9个百分点。而在1998年以后，官方统计只包括“规模以上”企业数字[6]，按照这个口径计算，国有企业比重从1998年的49.6%降低到2011年的26.2%（图3-1）。

图3-1 国有工业企业产值比重变化

资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》历年

在竞争增强的情况下，国有企业确实明显提高了效率。当时，国有企业改革的紧迫性，主要体现在长期缺乏竞争压力和自主权得不到真正落实，造成严重的亏损。例如，20世纪90年代后期，全国国有工业企业的亏损面达到1/3。针对这种局面，通过实施抓大放小、减员增效、硬化预算约束等改革措施，逐渐实现了扭亏为盈。1998年以后，国有企业的经营绩效明显改善，全要素生产率的提高速度也大大加快。与此同时，多种经济成分并存、相互竞争的局面也形成，总体而言，企业治理结构得到改善，微观效率明显提高。

从图3-1看，社会上流行的“国进民退”的说法，既不是事实，也没有抓住问题的要害。问题在于，国有经济并没有局限于公益性行业和非竞争性领域，还往往被赋予了在定价、职工收入、优惠融资，排斥竞争等方面的垄断权力。靠这种垄断权获得的盈利，没有依其国有性质上缴财政，用于公益事业和社会事业支出，反而投资于与民争利的竞争性行业，形成垄断利润和过高收入。可见，国有企业的问题已经转化为如何管理国有资产，以及如何形成各类企业平等竞争条件等问题。

3.3市场竞争环境

在微观生产单位获得了经营自主权，并以赢利为出发点的情况下，价格信号是否正确，决定了企业是否真正为市场生产，是否靠良好的经营获得利润，其预算约束是否硬化。更重要的是，价格形成机制实际上决定了资源配置是否建立在市场的基础上。正如企业改革是通过国有企业自身激励机制和治理模式改革与非公有经济发展带来竞争的两条路线进行一样，价格形成机制的改革也走了一条双轨制过渡的路径。

在国有企业获得部分自销产品和自购投入品的自主权，以及非公有企业参与竞争的情况下，集中由国家计划分配生产资料和统一销售产品的模式被打开了缺口，出现了一部分购买和销售是在计划分配之外的市场上进行，因而在计划决定的价格之外，出现了市场供求决定的计划外价格及其形成机制。而随着计划内生产份额的不断下降和非公有经济比重的提高，市场决定价格的份额也愈益扩大，双轨制逐渐向市场决定价格的轨道统一。

在前苏联和前东欧计划经济国家的经济转轨过程中，许多采取了突然放开价格的休克疗法，引起了恶性通货膨胀，导致经济增长停滞甚至倒退。中国在20世纪80年代后期也曾经试图用一揽子改革的方式，一举把扭曲的价格信号矫正过来。但是，很快遭遇了通货膨胀的威胁，1988年零售商品价格指数提高了18.5%，达到计划经济时期和改革开放期间最高的通货膨胀率，以致这种改革方式及时被叫停，改革和发展也进入治理整顿的时期。

与此同时，价格双轨制过渡的步伐却没有停止，及至在几年以后即90年代中期，社会零售商品由政府定价和政府指导定价的部分，就微乎其微了。农产品和生产资料的价格形成中，市场机制的比重也大幅度提高。此后，产品市场上价格形成机制最终实现了市场化。

一般认为，中国的生产要素市场发育滞后于产品生产，生产要素特别是资本、劳动和土地的价格形成机制尚未充分市场化。虽然这种关于不同领域改革有先有后的判断不无依据，但是，我们也不应该否认迄今为止生产要素市场发育的程度，以及在生产要素价格形成机制方面的改革成绩。

资本市场的发育可以从银行体制改革、资本市场发育和利率市场化三个方面来观察。以实行“拨改贷”为时间起点和逻辑起点，银行改革就开始起步[7]。这方面改革的一个重要进展线索，就是从中国人民银行一统天下，经营所有金融业务的格局，先后把商业银行与中央银行分离，把商业银行与政策性银行分离，以及把证券业和保险业与银行业分离。与此同时，股份制银行、地方性商业银行和外资银行逐步进入，大幅度增加了竞争的因素。并在加入WTO之后，按照建立“现代金融企业”的原则，实现了对主要国有商业银行的股份制改造。

虽然在20世纪90年代初，以上海和深圳两个证券交易所的成立为标志，资本市场发育突破了“姓资姓社”的意识形态樊笼，但是，股票在企业融资中的作用并不显著，间接融资仍然是金融市场的主要形式。从固定资产投资的来源看，自筹资金仍然是主要的。而在2011年实体经济从金融体系获得的资金总额，即12.8万亿元社会融资总规模中，各类贷款所占比重高达74%，通过境内股票市场融资的比重仅为3%（图3-2）。

图3-2 社会融资总规模构成

资料来源：国家统计局《中国统计年鉴2012》

在采取直接融资和间接融资之间，固然存在着一定的合理比例关系，现实存在的这种比例关系，也在一定程度上反映金融市场的发育水平。但是，在间接融资为主的条件下，利率决定的市场化程度，更是反映金融市场发育水平的重要基准。从1996年放开同业拆借利率，迈出利率市场化的第一步，中国陆续又放开了国债的市场利率，逐步建立起货币市场与国债市场的利率形成机制，为政府进行利率调整确定了一个基准利率，是推进利率市场化的又一重要步骤。以后，人民银行逐步取消人民币贷款利率的上限，放宽存款利率上限和贷款利率下限，及至在2013年7月全面放开金融机构贷款利率管制。至此，利率市场化程度已经大幅度提高。

劳动力市场发育是通过两条途径推进的。一条途径表现在自20世纪80年代后期以来，农村劳动力大规模的跨地区、跨产业和跨城乡转移。吸收这些转移劳动力就业的，包括非公有经济企业以及公有经济中为市场生产的部分，因此，从一开始这些劳动力的就业就是由市场配置的，工资也接近于市场均衡水平。

许多人认为农民工的工资决定受到制度因素的影响，因而是一种歧视性的工资而不是市场工资。固然，由于户籍制度的存在，农民工就业常常受到政策的限制，而且，在二元经济条件下，工资并不充分反映劳动者的边际生产力。但是，与国有企业职工的工资决定相比，农民工工资主要受到劳动力供求关系的影响，因而市场化程度更高。

劳动力市场发育的另一条途径，是在农民工竞争压力下，国有企业通过减员增效、打破铁饭碗的就业制度改革，主要以增量的方式改变了劳动力配置机制和工资形成机制。在20世纪90年代后期遭遇宏观经济低迷、东南亚金融危机和国有企业全面亏损的情况下，国有企业大规模裁员，造成累计数千万职工下岗。下岗和失业劳动者只好到劳动力市场上自谋职业，形成了劳动力资源的市场化配置。

进入21世纪，特别是随着中国加入WTO，经济增长速度回升，当各类企业恢复对就业的吸纳，国有企业帮助下岗职工再就业之时，则采取了市场化的工资决定机制和雇用方式。目前，无论是农民工、城镇劳动者还是各类毕业生，都不再由政府分配工作，而是在劳动力市场上寻职、协商工资和工作待遇，签订劳动合同。

在20世纪80年代初农村确立了土地集体所有、家庭经营的体制模式之时，1982年修订的宪法规定了城市土地归国家所有。土地资源配置的市场化过程，就是基于这两种所有制形式，遵循农业基本经营制度，以及依据物权法中的用益物权原则展开的。

首先，家庭承包制，特别是在第二轮承包之后，明确了农民的土地承包权，稳定了经营预期，也推动了农村土地资源的重新配置，显现出一种“索托效应”[8]。例如，在现行农村土地产权形式下，农户之间广泛存在着承包地的转包和转租，以支撑劳动力向城市部门转移；农户把承包地以入股的方式交给公司经营，获得农业规模经济；农户利用承包土地的经营权进行抵押贷款，提高融资能力。总体来说，在农民土地的用益物权获得保障的同时，土地资源配置效率得到提高。

其次，农村土地在法律、法规和规划的框架内转为非农使用，有力支持了工业化和城市化进程。依托于农村集体建设用地，在20世纪80年代和90年代，乡镇企业异军突起，小城镇也得到突飞猛进的发展，成为那个时期工业化和城市化的重要推动力量。按照规划并经严格审批，把农村集体所有土地转为国有，进行公益性使用或商业性开发，是整个改革时期非农产业大发展、基础设施加快建设，以及城市化高速推进的重要土地保障。

现行土地制度也被许多当事人和观察家所诟病。存在的问题包括：地方政府过度依赖于开发土地所获得的GDP增长和财政收入；农民从土地开发中得到补偿过于微薄，而开发商和投资者则大发利市；土地流转速度滞后于劳动力转移的要求，利用土地经营权抵押和入股经营等形式仍然存在着法律障碍；保障粮食安全的耕地红线是否合理，如何得到维系等问题尚未取得共识，等等。

近年来，各地在土地制度改革上进行了一系列局部试验。首先是全国范围的农村集体土地确权登记，旨在解决土地权属纠纷，维护农民土地权益，依法确认和保障农民的土地物权，为建设城乡统一的土地市场创造条件。其次是一些地区进行的地票流转制度试验。第三是部分地区尝试以承包土地经营权做贷款抵押。这些试验效果如何大多没有定论，但无疑都是旨在解决上述问题的有益尝试。

3.4 发展型政府

在整个经济改革过程中，政府的经济职能实现了重要的转变，从包揽一切经济事务，如分配资源和生产要素、制定产品和要素价格、企业财务的统收统支、直接替代企业进行经营决策，转向通过宏观调控手段、产业政策和区域发展战略间接管理经济，与市场形成了分工和互补的关系。目前，产品和要素的配置主要依靠市场机制、企业独立自主地作出经营决策，以及政府提供公共服务的格局已经形成。

与此同时，人们普遍注意到，在中国的高速经济增长中，中央和地方政府发挥作用的程度和方式，显然不同于标准教科书中关于政府经济职能的戒条。这种中国特色的政府作用十分积极，迄今为止有力地促进了经济增长，也诱发了诸多问题。因而，中国政府在经济增长中的这种表现，既是改革的产物，也在很大程度上应该成为进一步改革的对象。

发展经济和改善人民生活水平的迫切愿望，加上对地方的财政分权以及干部考核制度，诱导地方政府的强烈GDP增长和税收增长的动机，激发各地政府之间追求发展速度的相互竞争。正如任何观察家都能够看到的，地方政府通常扮演着企业家的角色，直接介入招商引资、规划建设和跑部钱进等活动，以致有些学者干脆把这种类型的政府，分别称作发展型政府、企业家政府，或者竞争型政府[9]。

对此，有的观察者惊叹中国政府的资源动员能力，也有的持批评态度，彻底否定单纯追求GDP增长的政府行为。张五常教授认为，诱发地方政府（他具体指县级政府）之间激烈竞争的体制，造就了“近乎奇观的经济增长”，因而“是人类历史上对经济增长最有效的制度”[10]。无论是否接受任何一种研究结论，竞争型政府的确是中国高速经济增长的一个重要因素。因此，即便是一种需要纠正的偏差，也有必要公正地探明其产生的理性基础。

首先，只有经济增长才能提高经济总量和人均收入水平，才能以硬邦邦的指标表现出地方政府的政绩。无论存在多少争议，GDP仍然是衡量经济增长的最充分信息。而且，对于一个起点很低的国家和地区来说，发展的确是硬道理。所以，追求GDP成为竞争型政府的直接目标，也在情理之中。

其次，很多政府官员认为，经济增长与就业从而家庭收入有着直截了当的对应关系，所以，促增长也是保民生。在相当长的时间里，各级政府都坚信，经济增长可以自动带来就业的增长，从而人民生活水平的改善。所以，每逢经济出现波动，产生下行趋势时，甚至在中央政府有意调控经济过热现象时，地方政府总是以保就业的名义，理直气壮或者暗中使劲，维持期望的经济增长速度。

最后，有GDP的增长才有税收的增加，才能实施诸如基本社会保险和最低生活保障等社会政策，在诸如义务教育和保障性住房等领域提供更好的公共服务，从而实现经济和社会之间的协调发展。这就是为什么党中央提出以人为本科学发展观，特别是强调经济和社会协调发展的要求之后，丝毫没有降低地区之间GDP竞赛热情的原因。

可见，至少从表面看，追求和攀比经济增长速度，对于地方政府及其官员来说，是一种让中央政府和老百姓都满意的做法，何乐而不为？

如果突破新古典经济学的窠臼，政府在改革开放和经济发展过程中发挥积极作用，理由是足够充分的。譬如，推进改革需要政府来凝聚共识，设计和实施具体方案；从计划经济向市场经济的渐进式转变过程中，市场配置资源的机制并不会一步到位，需要特定的政府职能填补市场的空缺；在市场经济所必需的信用体制尚不健全的条件下，特别是在市场机制与计划手段交接过程中形成一些制度真空的情况下，市场交易各方诚信的缺失，需要相应的政府职能加以补充；在纯粹意义上的企业家才能尚不具备的时候，有必要借助政府官员的人力资本，以抓住经济发展的机遇。

然而，政府促进经济发展的职能，恰恰也是一个容易产生“过犹不及”问题的领域，以致在经济学中形成一个关于政府与市场关系的永恒话题。在中国的改革开放时期，政府在促进高速经济增长方面的一些举措，如产业政策、区域政策和宏观调控政策的确存在干预过度，从而妨碍市场机制有效配置资源，乃至阻碍经济体制进一步改革的后果。

首先，旨在扶持某些战略性产业的政策举措，以及实施平衡区域发展的政府战略，通常要依托大型项目，借重国有企业发挥主导作用和“影响力”予以实施。此外，宏观调控政策往往强调“有保有压”，本意是保那些有利于就业和优化产业结构的投资，压那些高能耗、高污染和产能过剩的投资，然而，在过多使用行政手段的情况下，就容易陷入保大项目和国有企业，压民间投资和非公有经济的情形。

相应地，这些被实际保护的大型建设项目、“战略性”行业和国有企业，则产生了政策依赖症，并以其对GDP和税收增长的影响，反过来俘获政策制定和政策倾向，维护其获得补贴和垄断地位以及软预算约束等特权。结果则是抑制中小企业和民营经济的发展空间，妨碍行业的自由进入与退出，降低生产要素的配置效率，伤害优胜劣汰的竞争机制。

其次，表现为政府主导和投资驱动的产业政策和区域政策，逐渐演变为一种赶超战略。这种战略与计划经济时期的重工业优先发展战略有着某种共同点，即给予大型项目和大型国有企业优先的金融支持，产生对小型和微型企业的金融抑制，阻碍金融体制改革。例如，在给予大型国有企业充足和低成本贷款的同时，国有银行要维持自身的盈利，则需要压低存款利率，实际上形成一种储户补贴企业的现状，扭曲了国民收入分配格局。

第三，在这类投资中起着重要作用的政府财政资金，因其分配缺乏市场评估，预算约束也是软的，因而演变成一种租金，助长了地方政府、投资者和企业的寻租激励，也导致腐败现象屡禁不止，愈演愈烈。例如，广受诟病的财政转移支付一般性项目少而专项多，并且长期得不到改变的状况，就是一些部门设租、造租的结果。由于这种状况的存在，不仅因资源配置偏离效率原则，抑制了潜在的创新活动，还使财政体制向公共财政转变的改革方向受到阻碍，改革进展被拖延。

此外，地方政府之间的经济增长竞赛，固然激发了政府官员的工作热情，但是，把招商引资业绩与个人的经济利益及职务升迁等挂钩，扭曲了对官员工作业绩的评价机制和激励机制。张五常发现，在一些县级政府，引资额的1%-2%可以作为对作出贡献的官员的奖励[11]。政府官员拿佣金的现象，无疑败坏了公务风气，与此同时，他们却不必对投资效果负责，这很容易把事情异化到为投资而投资的境地。

最后，这种地方政府的招商引资竞赛，必然导致竞相压低生产要素价格，从而造成生产成本的人为扭曲。征地对农民的补偿十分微薄，所以，土地成本与拍卖价格之间有巨大的空间。为了吸引投资，许多地方承诺远低于市场水平的土地价格。无偿提供土地，甚至还免费进行“三通一平”的零地价现象也屡见不鲜。即便如此，地方政府仍然从出售土地中获益不菲，许多地方靠土地而挣得盆满钵满，地方财政对出售土地产生严重的依赖症。

近年来，特别是2009年以来，地方政府以土地收益为保障大胆举债。根据国家审计署审计调查，地方政府性债务2010年达到10.7万亿元，随后进一步积累，2012年可能已经超过12万亿元。这种政府债务增长过快，又过于依赖土地收入，因而存在较大风险。例如，一些地方2012年需还本付息的债务额已经达到其可支配土地收入的1.25倍，有很大一部分要靠举借新债或者财政收入偿还。此外，在此类债务的管理中，也存在诸多违规和腐败现象[12]。

地方政府之间进行增长竞赛，也倾向于低估资源环境成本，导致经济增长所得难以补偿其造成的资源枯竭和环境破坏代价。劳动力价格虽然已经由市场决定，但是，由于户籍制度等体制障碍的存在，农民工没有享受到均等的基本公共服务，社会保险的覆盖率很低，加上部分企业故意规避执行最低工资制度等劳动法规，也造成劳动力成本被人为压低。而地方政府之间竞争的热情，则成为阻碍户籍制度改革的一个内在动机。

在改革进程中形成的中国特色发展型政府，无疑对于迄今为止的高速经济增长作出了重要的贡献，我们的确可以从中总结出有益的经验。但是，我们是否应该接受张五常教授的结论，认为地方政府竞争是一个“最有效的制度”呢？虽然经济学作为一门实证科学，研究结论的得出不应该过于绝对，但是，以上关于政府主导型增长模式产生的问题，显然不支持张五常教授的论断。

如何看待这种地方政府相互竞争，追求经济增长的模式，不仅仅涉及对既往改革成效的评价，也与如何选择进一步改革的方向有着紧密的关系。撇开别的不说，张五常关于竞争型政府可以减少腐败现象，以及劳动力不应该受到劳动合同保护的说法，既不是正确的结论，也不利于选择正确的改革方向和议程。