第一章 三十年仁政乃成

子曰：“如有王者，必世而后仁”。孔子十一代孙、西汉经学家孔安国对这句话的权威解释是：“三十年曰世。如有受命王者，必三十年仁政乃成。”也就是说，30年叫做一代，治理国家者施行仁政，解决民生问题，30年是一个可以初显实效的时间区段。以1978年召开中国共产党第十一届三中全会作为改革起始，至今已经30余年，其间中国经历的巨大变化是几千年历史上从未有过的，在世界经济史上也是罕见的。

改革开放成就最突出地表现为民生的普遍改善。即在高速经济增长和居民收入整体提高的过程中，政府也实施了大规模的农村扶贫规划，着力解决“三农”问题，并在推动城乡就业扩大的同时，加强了劳动力市场规制，初步建立了社会保护机制，为劳动力市场上的脆弱群体提供了基本安全网。这些无可争辩的事实表明，30多年的中国经济社会发展是包容式的。但是，城乡居民的生活水平提高速度快慢不一，社会保护得到改善的程度也有差别，表现为居民之间收入差距的扩大和享有基本公共服务的不均等，都构成不容回避的政策挑战。

1.1人均收入的翻番

在迄今为止的整个改革开放期间，即1978-2011年期间，中国经济增长率得以保持每年近9.9%的速度。不仅是经济总量，人均收入增长也创造了奇迹。这期间，剔除通货膨胀因素之后，人均国内生产总值（GDP）的年平均增长率高达8.8%。按照统计学的一个拇指法则，7%的年均增长率可以实现10年翻一番，而10%的年均增长率则可以在7年实现翻番。如此可以想象，上述人均GDP增长速度在30余年的持续，可能产生的效果。

让我们来比较不同国家在类似发展阶段上，人均收入翻一番所需要的时间。英国在1780年-1838年花了58年，美国在1839年-1886年花了47年，日本在1885年-1919年花了34年，韩国在1966年-1977年花了11年。而中国在1978年-1987年期间只用了9年的时间，随后又在1987年-1995年和1995年-2004年期间分别用8年和9年时间再次两度翻番，并于2011年再翻一番，而这一次只用了7年的时间。

经济史学家发现，自18世纪较晚的时期开始，即大致以工业革命为界，世界经历了一个国家之间发展水平的“大分流”，随后则形成富裕国家和贫穷国家的分野格局，至今未变。因此，经济学家从事研究孜孜不倦的热情和持久动机，就是探索后进国家如何在人均收入上赶上甚至超过先进国家。而做到这一点的关键，就在于落后国家能否发动起一个快于先进国家的经济增长速度，并在较长的时间内加以保持。作为低收入国家，如果能够长期保持足够高速的经济增长速度，无疑会创造赶超奇迹。

中国GDP总量在1990年只排在世界第10位，到1995年，中国超过了加拿大、西班牙和巴西，排在第7位，到2000年，中国超过意大利，晋升到第6位。随后，在本世纪前10年中，中国又依次超过了法国、英国和德国，到2010年终于超过了日本，成为世界第二大经济体，仅仅位于美国之后。2011年，中国GDP总量为72981.5亿美元，相当于美国的48.4%和世界的10.5%。中国在30余年的时间里，显著地缩小了与发达经济体的发展水平和生活质量差距。这一经验充分证明，只要选对了道路，即坚持改革开放促经济发展的方向，相对落后的国家完全可以实现赶超。

当GDP总量被创造出来之后，如何在各种生产要素之间，或者经济当事人之间进行分配，例如在资本要素和劳动要素之间的分配，或者在劳动者、经营者和国家之间的分配，决定了经济增长的分享水平。换句话说，要看一个经济增长奇迹是不是真正惠及民生，除了观察人均GDP的增长速度，更要看城乡居民收入的增长速度。

从图1-1可以看到，从1978年到2011年的33年时间里，城乡居民的实际收入都以惊人的速度提高，剔除物价因素之后年平均增长率均为7.4%。其间，在20世纪80年代，农村居民人均纯收入的提高速度快于城镇居民人均可支配收入，90年代开始，农村居民收入提高速度相对滞后于城镇居民收入，而在2004年以后，农村居民收入重新拾起了较高的速度，呈现逐渐快于城镇居民收入的趋势。

正如图1-1所示，我们还可以看到一个常常被忽略的事实，即研究者习惯于激烈抨击的城乡收入差距，实际上并没有普遍认为的那么严重。通常的计算方法是，把每年的名义城乡收入，以农村居民收入作为1，来计算两者之间的比率。按照这个方法，2011年城镇居民名义收入为21810元，农村居民名义收入为6977元，城乡收入比为3.12，无疑高于1978年的2.57，比历史上城乡收入差距最小的1983年（1.82）更是高出许多。但是，由于农村与城镇的生活费用不尽一致，物价变动幅度也不同，这种忽略了价格因素，依据城乡名义收入计算收入比的方法是不科学的。

按照城乡不同的消费价格指数进行调整，我们计算出可比的历年城乡居民收入，以及城乡收入比。观察这一组城乡收入比数字，我们发现，其一，2011年的城乡收入比为2.61，仅略微高于1978年的水平；其二，这个收入差距比1988年的1.50仍然高出不少，说明城乡收入差距经历了一个U字型的变化过程，即在改革之后一度显著下降，随后再次扩大；其三，目前的城乡收入差距已经低于2007-2009年三年的水平，显示出缩小的趋势。

不仅如此，现行统计体系中的住户调查，因遗漏了农村劳动力外出打工的收入，因此，图1-1中显示的城乡收入差距仍然包含着高估的成分。由于官方统计系统内的住户调查是分城乡独立进行的，因此，举家迁入的农村家庭和外出打工农村家庭成员，既因难以进入抽样范围而被显著排除在城市样本外，又因长期外出不再作为农村常住人口，而被大幅度排除在农村样本住户的调查覆盖之外。

我的一些同事无疑注意到了现行城乡住户收入统计的这一缺陷，尝试从不完善的统计体系中挖掘出相关的证据，告诉我们更加接近于真相的城乡收入差距。他们选择一个发达地区省份浙江和一个西部省份陕西，通过对包括统计局记账户和抽取的其他住户进行调查，重估了被城市和农村遗漏的农民工收入。结论是，仅因官方统计系统的住户调查抽样和定义中存在的问题，就导致城镇居民可支配收入平均被高估13.6%，农村居民纯收入平均被低估13.3%，城乡收入差距平均被高估了31.2% 。

1.2世界性减贫范例

中国实施改革开放政策以来，不仅实现了世界上最快速的经济增长，最大程度地改善了人民生活水平，也实现了世界上规模最大的减贫。1978年，按当时中国政府确定的贫困标准每人每年100元统计，不足温饱的贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。1984年，扶贫标准提高到每人每年200元，贫困人口下降到1.28亿，贫困发生率降低到15.1%。进一步，按照2010年的扶贫标准1274元统计，农村贫困人口从2000年的9422万人，减少到2010年的2688万人，相应地，贫困发生率从10.2%下降到2.8%（图1-2）。

图1-2 扶贫标准提高的同时贫困发生率下降

资料来源：国家统计局（2012），《2012年中国统计摘要》，中国统计出版社。

2011年中央政府把国家扶贫标准大幅度提高到以2010年不变价为基准的2300元，比2009年提高了92%。这一新标准的出台，使得全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大到了1.28亿人。按照国际可比的购买力平价法，这一新的扶贫标准相当于人均每天1.8美元，超过了世界银行2008年制定的每天1.25美元的国际贫困标准。

中国扶贫开发以及在整体上已经提前完成千年发展目标的巨大成就，得到了国际社会的普遍赞誉。世界银行认为，中国扶贫开发所取得的成就深刻地影响着国际社会。联合国开发计划署也认为，中国的扶贫成就为发展中国家甚至整个世界提供了一种模式。亚洲开发银行认为：中国扶贫开发有许多经验，值得其他国家学习。中国扶贫领域取得的成就，在亚洲首屈一指，中国政府完全可以为之骄傲。这些国际机构承认，30年来，全人类取得的减贫事业成就中，三分之二应归功于中国。这是中国对国际扶贫和发展事业的巨大贡献，也是对人类文明和进步事业的巨大贡献。

回顾中国农村多年的发展历程，缓解贫困的过程可以分为三个阶段。第一阶段，是20世纪80年代初期到80年代中期的一段时间。对农村经济体制的全面改革，成为这一时期促进国民经济快速发展的主要动力，农村居民整体收入增长，成为这一时期减贫的主要因素。

1978年开始农业经营制度进行了重大的变革，以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度，极大地调动了农民生产积极性，与提高农产品价格、加速农业结构调整以及乡村工业化等一道，全面促进了农村经济的增长。以乡镇企业为代表的乡村工业化在这一时期也开始发展，不仅增强了农村经济的活力，也给一些有知识、有技能的农村劳动力拓展就业渠道、实现脱贫致富提供了新的机遇。由于这一轮经济增长主要是通过制度创新实现的，且解决了微观个体的激励机制问题，改革所带来的收益也因此迅速传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。

1978-1985年期间，全国农业增加值增长了55.4%，农业劳动生产率提高了40.3%；农产品综合收购价格指数提高了66.8%，据估计农民因价格提高增加的收入，占此时期农民新增收入的15.5%。同期，伴随着各种农产品产量的迅速增长，农民人均纯收入增长了2.6倍，农民人均摄取热量从1978年的每人每天2300千卡，增加到1985年的2454千卡。在这一时期，生活在绝对贫困线以下的农村人口，从改革开放之初的2.5亿，下降到1985年的1.25亿，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。这无疑是当今世界规模最大、速度最快的减贫过程。

20世纪80年代中期到20世纪末的一段时间，可以看作是实施减贫的第二阶段。政府成立了专门扶贫工作机构，多渠道安排了专项资金，制定了专门的优惠政策，对传统的救济式扶贫进行彻底改革并确定了开发式扶贫方针。通过采取特殊的政策和措施，开展有计划、有组织、大规模的开发式扶贫。这一阶段扶贫工作可以看作是针对农村特定人群的政府努力，有两个特殊经验。

首先，在确定了区域开发式扶贫的总体思路后，为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府制定了国家重点扶持贫困县的标准，确定了一批国家重点扶持贫困县。中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于1150元的县。此后，随着经济的发展，特别是贫困地区经济状况的不断改善，对贫困县的标准也及时作出调整。当时确立了592个国定贫困县，占全国县级行政单位的将近1/5。

其次，1993年国家制订并颁发了《国家八七扶贫攻坚计划》。这个计划力争在20世纪内最后7年，集中力量，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这个规划以一种特殊努力的方式，利用中国社会较强的动员力和共识程度，集中在较短的时间里达到最大的扶贫效果。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。

到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。7年时间中国农村贫困人口减少了5000万，农村贫困发生率从8.7%进一步降低到3.4%。这有力地推动了第二个阶段的扶贫事业。从1986年至2000年，国家重点扶持贫困县的农民人均纯收入从206元增加到1338元，全国贫困人口从1.31亿减少到3209万。

缓解农村贫困不仅体现于以收入度量的贫困人口和贫困发生率的下降，也体现在人文发展和贫困集中地区各项社会事业的发展。这一时期，贫困地区基本的基础设施明显改善，属于扶贫重点的基础设施如交通、通讯、电力、学校等拥有率已接近非贫困地区。通过这一阶段的政府扶贫努力，农村贫困的总体分布也发生了明显的变化，区域特征更加明显。贫困更加集中于一些自然条件恶劣的中西部地区。

随着《国家八七扶贫攻坚计划》基本完成，中国政府的扶贫努力进入第三阶段。2001年，中国扶贫开发进入新阶段。在东部经济发达地区，贫困发生率已经显著降低。因此，根据贫困人口主要集中于中西部．但遍布全国各地农村的分布新特点，在中西部地区确定了592个国家扶贫开发工作重点县。2002年，重点县的绝对贫困人口占全国总数的62.1%，低收入人口占全国总数的52.8%。

从2000年开始，农村地区的贫困发生率基本维持在同一水平，随后的10年总共减少贫困人口521万。考虑到国家每年投入的扶贫资金在不断增加，意味着区域开发计划已经不再向以前那样具有明显的扶贫效果。而农村贫困的性质也主要以边缘化的贫困为主，由于地理、气候等自然条件和由于个人能力所导致的长期贫困成为边缘化贫困的主要特征。

在这种情况下，治理贫困的手段也面临着比较大的调整，通过区域瞄准、促进地方经济发展的方法，已经很难使惠及这一部分贫困人口。更明确的瞄准措施和更直接的救助方式，将是彻底解决农村贫困的主要手段。

2001年，党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。这个《纲要》的一个显著特点是扶贫到村，被称为“整村推进扶贫战略”。进入新世纪，农村贫困的性质开始发生转变。即便是在贫困县内部，贫困人群和非贫困人口的分化也越来越明显。扶贫资金的使用以及区域经济的增长能否真正惠及贫困群体，成为一个日渐突出的问题。

因此，扶贫政策需要缩小瞄准的范围，以提高资金的使用效率，使扶贫的资源能够真正惠及穷人。在这种情况下，从2001年起在贫困县的范围内确定了一批重点贫困村，继而又在全国各省确定了14.8万个重点贫困村。这样，既瞄准了贫困的区域，又对贫困群体进行更细致的甄别，提高了贫困瞄准的效率。

通过实施该纲要，贫困地区的各项社会事业有了长足进步。这一时期扶贫的整村推进效果十分显著。扶贫重点村的农户收入增长速度明显高于贫困县，更高于全国平均水平。在贫困村中，实施整村推进的贫困村农户的收入增长比没有实施整村推进的贫困村高8%-9%。贫困村在生产性基础设施和社会服务设施方面的改善也同样显著，改善速度大大高于贫困县的平均变化速度。

随着到2010年底，全国贫困人口进一步下降，并且率先实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标，国家开始实施《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，用大幅度提高的扶贫标准，将集中连片特殊困难地区确定为扶贫攻坚的重点，为这些地区的扶贫工作提供更加有力的政策保障和资金支持。同时，国家把扶贫标准提高到国际通行标准之上，不仅表明政府提高了自身扶贫责任，把更多的农村低收入人口纳入到扶贫范围，对贫困地区和贫困人口给予更大的扶持力度，还表明中国扶贫战略开始实现从消除绝对贫困，向同时解决相对贫困的目标转变。

1.3中国特色“三农”政策

在中共十一届三中全会在北京召开的同时（1978年冬） ，安徽凤阳县小岗村的18户农民面临着如何应对灾荒和饥饿的选择：是像往年一样外出逃荒要饭，还是冲破体制牢笼，把土地承包给家庭经营。最终他们选择冒天下之大不韪，写下血书（承担政治责任），率先搞了包产到户，结果立竿见影，一下子解决了温饱问题，其效果不胫而走。随后，在政策逐步放宽的鼓励下，家庭承包制迅速地在全国推广。1980年初还只有1.1%的生产队实行家庭承包制，年底就达到20%，1984年底则达到100%，并且实行家庭承包制的农户也达到了97.9%。

实行家庭承包制，即农民抛弃生产队大呼隆劳动方式和大锅饭分配方式，选择包干到户这种承包形式，根本改变了农业中的基本经营制度。与此同时，国家通过提高农产品收购价格，以及改国家统购制为合同定购制等一系列农产品收购制度，从价格上提供了对农业生产的有效激励作用。由于这一步改革取得了良好的激励效果，农业生产迅速得到恢复，不仅农民温饱问题得到即刻解决，为非农产业和城市居民提供农产品的保证程度也大大增强。

进一步，由于劳动积极性和微观效率的提高，农业中劳动力的使用大大减少，显现出的农业剩余劳动力，相继从单纯的粮食种植，转移到种植业多种经营、农林牧副渔业全面发展，及至乡镇企业的迅速壮大。因此，这一步改革是通过改善激励机制和解放生产要素，在农村内部挖掘效率潜力的过程。

然而，家庭承包制提高生产效率的潜力是一次性的，基本上在包干到户在全国普遍实行，覆盖几乎全部生产队和农户的20世纪80年代中期而告结束。许多学者把1985年以后出现农业生产增长率减缓作为标志，认定农村第一轮改革到此就结束了。但是，还有若干其他因素，使得增加农民收入和提高生产效率的改革效应，在80年代后期继续得以保持。其中最值得指出的是，在农产品收购制度改革后的价格信号引导下，从粮食乃至种植业中剩余出来大规模劳动力，依次向更加广阔的生产领域转移，农村经济内部效率改进的机会获得更全面的开发，农村劳动力得到更充分的利用，从而使农民收入增长以及城乡收入差距缩小的过程，得以继续维持。

总体来看，那个时期的农村改革主要还是着眼于改进农业中的激励机制和农村经济的配置效率，并没有触及到城乡关系的另一极，即城市居民的既得利益。而当改革重点进入到以国有企业为对象的城市经济领域，在很大程度上则不可避免地要利用农村改革的成果，即农产品的充足供给和农村经济的稳定，与此同时却尽可能不损害既定城乡关系格局中的城市利益。因此，在城市改革方兴未艾的同时，农村改革的效应似乎有所减弱，农民收入的增长速度也减慢了。

通过回顾当时的讨论，我们可以看到有若干的因素，表明在城乡关系既定格局没有发生根本性变化的情况下，进一步的农业增产、农民增收和农村发展受到了制约。例如，1985年对粮食统购制度进行的改革，在大幅度降低了此前农民获得的超购加价水平的同时，也没有能够真正放开粮食市场，因而对生产者来说价格信号是消极的。此外，这一时期还表现出了农业生产投入品价格上涨快于农产品价格上涨的剪刀差扩大，以及政府对农业投入减少等情形。在整个20世纪90年代，国家对农业的投入占财政总支出的比例，表现为徘徊和下降的趋势。

但是，通过改革获得制度变革收益的过程，本身具有自发性和不可逆性。在国家支持“三农”的政策以及从直接投入上调整城乡关系的努力，没有达到令人满意程度的同时，仍然受到制度性束缚的中国农民，继续寻找着发挥生产潜能、增加家庭收入的各种经济机会，促使传统的城乡关系格局照样以惊人的速度得到改变。

推动这个变化的主要动力，是农村劳动力的大规模转移和跨地区流动，从而促进了城乡劳动力市场的一体化，在越来越大的范围内实现了资源重新配置。计量分析表明，1978-1998年的改革期间，在GDP高达9%以上的年平均增长中，劳动力数量扩大的贡献份额为24%，人力资本贡献率24%，劳动力从农业向非农产业转移的贡献率则为21% 。

虽然地方政府，特别是劳动力流入地区的城市政府，常常担心农村劳动力的流入会导致由地方财政补贴形成的社会福利的流失，担心外来劳动力会冲击当地的就业，因而随着就业形势的变化而调整对待外来劳动力的态度，形成政策上的摇摆，但是，城市经济增长对劳动力的需求终究表现出劳动力流动的积极效果，所以大多数情况下，城市政府对外来劳动力的进入至少是持容忍态度的。

此外，全面统筹城乡和区域平衡发展的倾向，使得中央政府在大部分年份，都把农村劳动力流动看作是积极的现象，并在把握平衡中逐步放宽劳动力流动政策，为农村劳动力进城打工和居住创造了越来越好的政策环境。在整个20世纪90年代，中央政府和地方政府出台和试验了各种各样的改革措施，作出有利于劳动力流动的政策努力。

这种促进农村劳动力跨地域流动的政策调整，是在若干个主体之间互动或博弈的结果。这种互动发生在劳动力流出地政府与流入地政府之间、地方政府与中央政府之间、流动劳动力与城市本地劳动力之间，以及两类劳动者与政府之间。总体来说，这个政策调整过程也是把改革寓于经济发展之中，并遵循了“帕累托改进”的原则。

由于劳动力的无限供给和户籍制度的存在，农民工虽然在工资和福利方面受到一定的歧视，但是，随着劳动力流动规模的扩大，农户从打工中获得的收入总额不断扩大。另一方面，农民工的参与也填补的城市大量的岗位缺口，对地方经济和社会发展，从而对中国经济的整体发展，作出了重要的贡献，城市居民、地方和中央政府无疑获益颇丰。

然而，农村劳动力向城市转移，终究要受到传统城乡关系格局的制约。在计划经济时期，城市劳动者的就业由计划统一安排，不管劳动态度如何，也不管企业经营状况如何，都没有被解雇之虞。职工的社会保障和相当一部分福利，都是通过单位提供的。基础教育按照户籍由城市社区来提供。城市基础设施和一系列公共服务，都隐含着政府财政补贴。

所有这些方面都严重地制约了农村劳动力向城市转移的彻底性，因而户籍制度的改革迟迟没有根本性的进展。由此造成农村劳动力流动像候鸟一样地周而复始，以致这个日益壮大的群体成为城市的边缘人。在这个改革阶段上，资源流动的不对等和公共服务不平等现象仍然得以保持，在某些方面甚至有所扩大。

学者们曾经对整个计划经济时期以各种形式实现的农村资源向城市的无偿转移进行估算，归纳起来大约在6000亿～8000亿元 （蔡昉、林毅夫，2003）。即使到现在，这种农业和农村资源向非农产业和城市单向流动的局面也没有扭转过来。在1980～2000年期间，以2000年不变价格计，通过各种渠道从农业吸取了1.29万亿元的剩余用于工业发展。如果从城乡关系看，同期有大约2.3万亿元资金从农村流入城市部门 (Huang et al., 2008)。

与此同时，2000年第一产业增加值占GDP的比重下降到15.1%，第一产业劳动力占全国劳动力比重下降到50.0%。按照韩国和中国台湾省的经验，中国大陆已经达到了实行“城市支持农村，工业反哺农业”政策的发展阶段 。进入21世纪特别是2002年中国共产党十六大召开以来，伴随着深入贯彻落实“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的实践，中国进入一个调整城乡关系的全面改革阶段。这个阶段农村改革的内容十分丰富，并且不断得到扩展。

国家财力的大幅度增强，是能够实行对农业、农村、农民“多予少取”政策，彻底改变城乡关系格局的重要物质保障。这个以解决长期困扰中国的“三农”问题的改革，最初是以实行“城市支持农村，工业反哺农业”的政策提出的。继而以“建设社会主义新农村”的具体形式推进实施。在提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标之后，农村改革的内涵进一步集中到基础设施建设向农村倾斜，公共财政向农村倾斜，以及统筹城乡就业和社会保障等重要领域。

迄今为止，这一轮城乡关系调整已经在短短的时间里，实现了一系列具有里程碑意义的重大改革，如为农民工进城居住和工作创造良好的政策环境，取消实行长达2600年的农业税，对种粮实行各种形式的直接补贴，实行农村免费义务教育、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度等。

1.4 社会保护从无到有

在许多情况下，人们的幸福感并不与富裕程度成正比。换句话说，更高的收入也可能导致较低的幸福感。虽然相关学科的研究者，迄今为止尚未对此给出令人满意的解释，社会保护机制的健全与否所决定的安全感，无疑对幸福的感受产生很大的影响。所谓社会保护，通常指这样一系列政策和制度安排，以政府和社会为主体，通过发育富有效率的劳动力市场，降低人们面对的就业风险，提高居民保护自身收入和生活水平的能力，从而降低贫困发生率和减少脆弱性。

很显然，与社会保护相关的制度安排，应该主要包括旨在保护就业安全性和劳动者权益的就业政策和劳动力市场制度，旨在保护居民免受失业、疾病、伤残和老龄困扰的社会保障体系，以及针对特殊困难和脆弱人群，如儿童、孤寡老人、特殊地区居民的社会救助和福利等。

在计划经济时代，许多社会福利都是由企业或单位提供的，形成与市场经济条件下相反的情形，即国家作出各种生产决策，而单位在小范围内提供社会服务，从终身雇用制（铁饭碗）对社会化失业保险的替代、企业承担公费医疗和职工困难补助等、国家出资的企业养老，直到企业分配住房、解决职工子女入托，甚至开办义务教育。

伴随着经济体制改革，特别是为了减轻国有企业的社会责任和负担，厘清经营性亏损和政策性亏损，进而搞活国有经济，相应的社会服务逐渐从企业剥离出来。但是，企业从社会责任中摆脱出来之后，并不意味着政府以公共服务的方式，完全接续了相关的社会责任，从而在一个时期中，实际上留下了社会保护不足的体制性缺口。这个缺口既是制度衔接问题造成的，也与一定的发展阶段有关。因为在这个时期，地方政府集中资源发展经济，用于社会发展的资源十分有限。不仅如此，由于面临着计划经济时期留下来的庞大遗产成本，政府财政能力不敷应付。

在1994年分税制改革之前，财政包干、财政分灶吃饭等分权改革，强化了地方政府的财政激励，调动了发展地方经济的积极性。与此同时，中央财政能够进行转移支付的能力大大减弱，因此导致相应的宏观协调缺失。伴随着经济发展水平的差异扩大，缩小地区之间财政能力差距、加大转移支付力度的吁求十分强烈。

分税制改革因应了这种要求，强化了中央财政能力，解决了相应的问题。在相当长的时间内，中央进行转移支付，提高了公共服务均等化水平，弥补了地方政府社会保护不足的缺口，并通过实施区域发展战略，提高了地区之间经济社会发展的均衡水平。可以说，以经济增长为政府主要目标的时期，这种财政体制在很大程度上保障了必要的区域协调、公共服务和社会保护，总体效果是积极的。

不过，无论是政府集中精力发展经济，还是继续借助企业承担社会责任，无疑是具有符合发展阶段特点的政治经济学理性的。中国领导人在改革伊始就坚定不移地把发展经济作为改革获得最广泛支持的前提，通过做大馅饼使群众从改革中获益。此外，保持社会稳定也是获得群众支持，保证改革和发展顺利推进的关键。

因此，一方面，在劳动力市场发育过程中，解除规制的改革方式与制定劳动力市场规制的改革方式并重，另一方面，通过让企业特别是国有企业继续承担社会责任，对劳动者进行社会保护。这类政府责任包括：责成工会履行困难职工的救助职能；劝说企业在遇到经营困难的时候尽量不解雇工人；尽量保持原有职工免受劳动力市场竞争，并维持制度性工资水平。

这方面最典型的例子，是20世纪90年代末遭遇就业冲击时，国有企业所承担的责任。当时出现了计划经济时代从未有过的大规模失业现象。由于失业保险制度尚不健全，积累的失业保险基金不敷使用，中央政府要求在企业一级成立下岗职工再就业服务中心，并提出由政府、社会（当时积累的失业保险金）和企业，按照各1/3的比例共同负担发放下岗职工生活补贴。虽然实际上企业直接负担的费用没有达到1/3（如2002年是17.2%），但是，企业承担着接续下岗工人的社会保险，以及提供就业培训、岗位信息等帮助实现再就业的职责。

与此同时，在应对就业冲击的过程中，中央政府实施了积极的就业政策，并基本建立起社会保障体系，城市居民得以被安全网覆盖。本世纪以来，在均等公共服务的政策理念之下，以社会保障和社会保护为核心内容的公共服务迅速向农村延伸。

首先，立法更加着眼于保护劳动者。改革开放后的第一个《劳动法》颁布于1994年。由于当时处在典型的劳动力无限供给阶段，劳动力从严重剩余的农业转移到非农产业就业，无论对雇主还是对劳动者而言都是最为迫切的要求，因此，该法并没有很好执行。最初预期会因此法执行而遭受损失的预测情形也没有发生，甚至被其他发展中国家视为一个有利于发展的灵活劳动力市场的正面经验。

随着新的发展阶段对劳动者保护的需求增强，2008年同时开始实施三个与就业有关的法律：劳动合同法、就业促进法和劳动争议调解仲裁法，分别对签订劳动合同、加入社会保障、禁止就业歧视和建立和谐劳动关系各个方面作出规定和规范。虽然在颁布之后中国实体经济遭遇到全球金融危机的冲击，地方政府适当放松了一些条文的执法力度，但是，法律的约束性大幅度规范了企业的用工行为，提高了劳动力市场制度化水平。

许多观察者援引近年来劳动争议，特别是与农民工有关的劳动争议案件的大幅度增加，暗示劳动关系的恶化。其实，这类劳动争议案件记录和报道数量的增加，具有某种内生性，即与此前相比，至少有以下几个因素起到鼓励劳动者提起劳动诉讼的效果。

由于2008年三个劳动法规的颁布与宣传，使劳动者感觉更加有法可依。而在劳动供求关系变化和政府对于社会和谐关注程度提高的情况下，劳动争议案件的仲裁和判决，天平大幅度地偏向于劳动者一方，给予劳动诉讼结果良好的预期。此外，一个次要但并非没有意义的因素是，劳动争议调解仲裁法规定了“劳动争议仲裁不收费”，大大降低了诉讼的交易成本。上述因素实际上也是转折点到来后政府政策取向变化的证据。这些变化都使得普通劳动者特别是农民工，更多地对那些以往采取忍耐态度的劳动争议提出诉讼。

其次，劳动力市场制度作用加强。很多研究表明，在不同的发展阶段上，劳动力市场制度作用程度与范围是不尽相同的。随着刘易斯转折点到来，工资及其他待遇、就业条件进而劳动关系，更多地不再是由市场自发显示出的劳动力供求关系决定，而是由劳动力市场制度决定。

一个具有代表性的类似变化，是最低工资标准调整频率和幅度的变化趋势。该制度实施初期，即在20世纪90年代，特点是标准较低、很少进行调整、通常不应用于农民工。随着2004年以后民工荒在各地普遍出现，意味着劳动力短缺成为经常现象，中央政府于2004年要求各地至少每两年进行一次调整。并且被广泛适用于农民工。各城市政府感受到劳动力短缺的压力，竞相提高最低工资水平。

总体来看，本世纪以来，2004年以后对最低工资标准进行调整的城市明显增多，调整的幅度有所提高。在遭遇全球金融危机的2009年，最低工资标准在各城市都没有调整。但是，随着宏观经济恢复强劲，劳动力市场重归活跃，2010年开始各地进行了补偿性的调整，这一年几乎所有城市提高了最低工资标准，实际提高幅度平均为20.8%。此后，最低工资调整明年都有较大调整。

第三，社会保障体系建设更具包容性。上个世纪90年代末到本世纪初，城市职工的社会保障和社会保护覆盖水平大幅度提高，包括城市居民最低生活保障制度的全面覆盖、基本养老保险制度对退休职工的基本覆盖、对在职劳动者覆盖率的逐步提高、城市职工和城市居民医疗保障制度，以及失业保险等社会保险制度的实施。

2004年以后，社会保障制度建设工作的重点被延伸到农村。已经实现制度全覆盖的项目，包括农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等和新型农村养老保险制度等。为了贯彻劳动合同法和社会保险法，提高农民工参加社会养老保险的积极性，2010年开始执行包括农民工在内的城市职工基本养老保险关系接续和转移办法。

地方政府在提供更好社会保障和社会保护方面的积极性更显突出。第一个表现是近年来，地方政府在基本养老保险上的支出，超过了中央政府的支出。第二个表现是在一些劳动力短缺的地区，政府利用在金融危机时期允许缓缴和少缴社会保险费等中央政府的宽松要求，有意识地降低了农民工加入社会保险的缴费水平，扩大了覆盖率。第三个表现是农民工子女的义务教育得到明显改善，虽然中央政府早有明确要求，但是，由于义务教育的支出责任在地方政府，因此，这个问题最终得以较好解决，主要依靠劳动力输入地政府的积极性。第四个表现是政府在帮助农民工追索拖欠工资，仲裁劳动争议，以及与城市户籍职工同等待遇等方面的作用大为增强，倾向性明显改变。

最后，户籍制度改革速度加快。许多研究者仅仅观察了户籍身份的表面，即仅仅看到大多数进城打工者尚未获得城市户口，而忽略了户籍制度作为阻止劳动力流动和人口迁移的制度障碍，以及内含不平等的社会保障和社会保护水平的功能。如果从后一个角度观察，不应该得出户籍制度改革进展不大的结论。由于城市政府感受到劳动力短缺的压力，因而不断地降低了农民工落户条件，这个狭义的城市化，或者说中国特色的户籍城市化，主要是地方政府推动农民工获得城市户口的实践所促成的。

大多数研究者没有看到农村居民获得城市户籍的增长速度也是很快的，即使以此来狭义地为城市化做定义的话，中国的城市化速度也是超常规的。2011年，按照6个月以上常住人口定义的城市化率为51.3%，在1990年26.4%的基础上每年提高3.2%，属于世界上最快的城市化速度。同一时期，非农业户口的人口比重从20.9%提高到了34.7%，年平均提高2.5%。根据跨国比较，可以得出的国际经验是，在33%这样的城市化水平上，平均而言每年城市化提高速度幅度在0.7%-1.8%之间，可见，如果用非农户籍人口比重的年平均提高速度，作为中国特色的城市化速度，在过去的一定期间也是大大快于世界平均水平的。

1.5不平衡的包容式发展

经济发展的本意是居民享受更高的生活质量、幸福感和安全感。这在很大程度上固然可以用人均收入水平衡量，但是，由于人们的幸福感和安全感有赖于政府提供的各种公共服务，表现为社会发展水平的提高和均等程度，也常常因存在着包容性不强和分配不均等的问题，与整体收入水平的提高相分离。

中国过去30多年创造的史无前例的经济增长奇迹，始终伴随着前所未有的生活水平改善和社会安全感的增强。但是，在经济发展同步地惠及全体城乡居民方面，这个中国奇迹迄今为止并未表现出与经济增长同样的不同寻常。

经济发展总体上的包容性和分享性的，集中表现在劳动力市场发育推动了城乡居民就业更加充分，为全体居民分享经济发展成果创造了良好的条件。与此同时，劳动力市场作用、政府扶贫努力和社会保护制度建设，共同促成贫困发生率的大幅度下降、社会保护覆盖率明显提高。

然而，即由于经济发展本身还十分不均衡，更由于政府在社会发展方面的作用，在力度上相对弱于推动经济增长方面的努力，造成区域发展差距特别是东部、中部和西部地区之间的发展差距仍然存在，城乡之间和居民之间的收入差距没有实质性缩小，劳动力市场上存在着就业歧视和待遇歧视，户籍制度等制度障碍继续妨碍着社会保护的充分覆盖和基本公共服务的均等享受。

普通居民的感受应该作为经济社会发展效果的最终评判者。观察一下公众对社会热点问题的关注情况，可以看到在经济发展包容性和分享性方面存在的问题。例如，根据社会学家2006年、2008年和2011年的调查，公众连续多年对物价上涨、看病难、看病贵、收入差距过大及至贫富分化，以及腐败等诸多问题表示高度关注 。

实际上，无论是中外学者还是中国领导人，在肯定了作为经济发展绩效结果的社会发展成绩的同时，也都观察到了社会发展的相对滞后，以及该领域存在的诸多问题及其相关的社会风险 ，大量研究也分别从不同的角度描述了发展中的不均衡问题。

这里，我们把改革开放以来中国的发展概括为一种“不平衡的包容式发展”，有助于我们从中国经济发展及其阶段性的特点，认识问题的原因，从这种发展模式中总结经验和吸取教训，以便找出解决问题的途径，把握今后的变化趋势，探索未来更加包容的发展模式。

根据世界上大量国家（地区）有关经济增长与收入分配之间关系的经验，早期发展经济学家曾经概括出两种模式。第一是“先增长、后分配”模式，即在经济发展的早期阶段容忍收入差距的扩大，直到总体收入达到一定水平（如库兹涅茨转折点）时，政府才出面解决收入差距过大的问题。第二是“边增长、边分配”模式，即在经济增长的同时，就强调通过政策设计和制度建设，保持较低的收入差距。

一般来说，学者们都十分推崇并建议采取后一种模式。后来的学者和政策制定者还把社会保护的内容纳入这种模式，并且用收入水平及其均等程度、幸福感和安全感等指标进行衡量，形成所谓包容式发展模式或分享型发展模式。

其实，从全体居民的收入增长、生活质量改进和社会保护覆盖水平提高的速度来看，中国在过去30余年的表现，堪舆早期发达国家数百年的成绩等量齐观，总体上符合包容式发展模式的标准。之所以会存在普遍的不满足感，在于期望与现实之间的差距。

人们对生活质量改进的预期从而幸福感和安全感，不仅来自于与自身原来享有水平的比较，也来自于对社会发展进程与经济增长速度之间的比较。经济增长速度越快，对社会发展进步的期望值就越高，就越容易形成经济发展与社会发展之间不同步的判断，社会面临的问题也就愈显突出。

中国经济增长速度之快，在世界经济史上是罕见的。在经济高速增长的同时，社会发展水平相对滞后，同时又存在着分享方面的不平衡和不公正问题，自然强化人们的不满足感。因此，有人把众多社会矛盾的产生归结为老百姓的期望值过高，甚至认为一味满足这种期望的政策具有民粹主义的色彩。但是，既然人民群众对于美好生活的向往和期待，是与经济发展速度和水平相适应的，因此就是合情合理的，也是应该不断给予满足的，希望通过降低期望值来缓解社会矛盾是没有出路的。

与经济增长相比，社会发展往往要求更为长期、复杂的制度建设。所以，在经济增长以超乎常态的速度推进的情况下，社会发展滞后于经济增长的现象也不可避免会发生。但是，这决不能成为容忍社会发展不足的借口。特别是，社会发展水平以及相关的制度环境，本质上也是经济增长可持续性的必要条件。

按照人均GDP计算，中国已经进入中等偏上收入国家的行列。一方面，从经济发展阶段来看，社会发展与经济发展之间的不相适应将越来越突出。另一方面，未来的经济增长会对社会凝聚力提出越来越高的要求。分享程度是蛋糕不断做大的目的和结果，也是蛋糕得以继续做大的社会条件和制度保障。