刘茂林：全面推进依法治国的理论逻辑

从全面深化改革到全面推进依法治国

2014年是全面深化改革的历史元年。改革旨在革除旧弊，但进入改革的深水期，旧弊往往以结构性的方式呈现。以往“头痛医头”“脚痛医脚”式的改革已注定无法见效。全面深化改革，即是以超越此种碎片式改革的姿态，强调改革的整体性和协调性。因而，以发挥市场在资源配置中的决定性作用为起点的全面深化改革，如何消除以经济为中心的市场资源流动给政治、文化、社会及生态领域带来的冲击，进而实现诸领域的协调联动，是摆在改革面前的首要难题。在这个意义上，全面深化改革的一个重要目标，便是构建现代化的国家治理体系，其初衷即在于以内在逻辑自洽的治理体系，系统筹划诸领域改革的配套关系，并积极协调化解各领域潜在的冲突。就此而言，全面深化改革与现代化国家治理体系的建构，实质是一体推进的。

十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是对十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第八、九、十部分所阐述的社会主义民主政治建设、法治中国建设、权力运行监督和制约体系建设的延续与深化。就其内在关联而言，法治体系建设既是全面深化改革的重要构成，亦是全面深化改革的重要保障。全面深化改革必须在法治铺设的轨道上进行，这不仅是三十余年改革经验的凝炼，更是确保重大改革稳妥有效的根本保证。因而，四中全会提出的全面推进依法治国，实是对三中全会全面深化改革的路线部署。

全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这亦与建构现代化国家治理体系的全面深化改革总目标相契合。从现代化国家治理体系的内在构成来看，社会主义法治体系是我国国家治理体系的基本内容；从影响国家治理能力的因素来看，治理主体的法治思维和法治方法是国家治理能力的重要体现；从国家治理的现代化目标来看，法治是一个不可或缺的目标，国家治理的现代化在很大程度上就是法治化问题。当然，国家治理体系并不等同于法治体系，法治手段只是国家治理的手段之一，法治体系只是国家治理体系中的一项制度。而在法治中国建设的背景下，所有的国家治理体制机制的建立需要法律提供效力保障，即使是一些非正式的体制机制也要求以符合法治原则为前提，法律也是这些非正式制度产生纠纷后寻求公力救济的凭借。因此，尽管国家治理体系并不只有法治体系一套制度，法治体系却是国家治理体系中最为重要、最为基础的制度。

全面推进依法治国的关键是依宪治国

一套系统完备的社会主义法律体系，是全面推进依法治国的前提和基础。在社会主义法律体系的建构和运行过程中，宪法发挥着不可替代的核心作用。一方面，宪法是“基础规范”，是具体法律规范的效力来源和规范依据。作为对具体社会关系的调整规范，法律必须依据宪法，并以宪法为立法基础；其内容和精神也不得与宪法的精神、原则和规范相抵触，否则无效或部分无效；而其运行，时刻处于宪法的监督之下。另一方面，宪法为法律体系的各个子体系提供了沟通和协调的平台，在根本法的层面解决法律体系的内部冲突。随着各具体领域改革的深化，各个领域社会关系的内部协调问题凸显出来，逐渐上升为宪法体制层面的问题，需要宪法为各项制度体系的发展走向提供决断；与此同时，随着改革进入全面深化阶段，各个领域之间的矛盾与冲突愈发激烈，为防止不同社会关系的法律规范的冲突，需要一个彼此沟通与协调的平台。通过宪法解释、宪法性法律的制定与修正明确各类主体在国家治理体系中的权力与责任，对法律体系进行科学构建，协调各方治理力量，防止治理体系之间的内耗。

在国家治理过程中，依法治国必须立足于宪法体制的基础框架之上。依据一切权力属于人民原则，人民选举人民代表组成国家权力机关，再由国家权力机关在纵向和横向两个维度配置国家权力，按照经济、政治、文化、社会和生态的领域划分，分别形成经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态体制，由此构成国家治理体系的体制框架。在此基础上，各个体制依据国家权力机关制定的法律，处理各个领域所调整的具体社会关系，这是依法治国的具体呈现。由此可见，在依法治国、国家治理体系与依宪治国之间，实际是通过作为国家权力机关的人民代表大会制度串联起来的。因此，依法治国和国家治理体系依赖于人民代表大会制度，而人民代表大会制度是宪法体制的具体表达。

党的领导是全面推进依法治国的坚实保证

十八届四中全会深刻指出，把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。这与中国宪法的基本精神是一致的。现行宪法在“序言”中肯定了中国共产党的领导地位，并把坚持党的领导同坚持马克思列宁主义、毛泽东思想和坚持人民民主专政，坚持社会主义道路一起作了规定。同时，四项基本原则是一个统一的不可分割的整体。值得说明的是，宪法正文之所以没有具体条文规定坚持党的领导，是因为考虑到宪法是国家根本大法，其内容主要是涉及国家政治制度、社会制度方面的问题，特别是为了吸取以往几部宪法的经验教训，以克服党政不分的弊端而采取的措施。

党的领导有两个方面的含义：其一是指中国共产党作为执政党对国家进行领导；其二是指中国共产党在政党关系中对民主党派的政治领导。两种意义的中国共产党的领导都包含对各民主党派的领导。不同的是前一种意义的中国共产党领导，是通过共产党和民主党派在国家政权中的不同地位，即共产党是执政党，民主党派是参政党来实现和体现的，中国共产党对民主党派的领导经过了国家政权这个中间环节。后一种意义的中国共产党的领导，是在中国共产党和各民主党派的相互关系中直接实现的。在我国政党制度中，即中国共产党领导的多党合作中的中国共产党的领导，主要指的是这种意义上的中国共产党的领导。

在党的领导和依法治国的关系上，需要在坚持党的领导下进一步理顺党政关系。改善对人大制度的领导，是在新的历史条件下完善我国人大制度的重要方面。理顺党政关系，首先是要明确区分党的职能和国家职能界限，杜绝以党代政、党政不分的现象。党的决策不能代替人大的决策，党的路线方针政策不能代替国家宪法和法律。其次是党必须在宪法和法律的范围内活动，按照宪法和法律的规定进行执政，开展政治活动。尊重人大的决定和决议。再次，党必须接受宪法和法律监督。党必须遵守宪法和法律，在宪法和法律规定的范围内活动，就必然意味着党必须接受宪法和法律监督。这样党和国家的关系就是一种宪法和法律关系，一方面党依照宪法和法律的规定领导国家，进行执政；另一方面，党要按照宪法和法律开展活动。这样，既有助于理顺党政关系，也有助于依法治国和依宪治国的推进。

（作者为中南财经政法大学副校长，教授、博导）

【参考文献】

①中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。