在当前我国收入分配结构的调整转型中，作为社会“安全阀”和收入分配“调节器”的社会保障应发挥独特作用。图片来源：新华网
自改革开放以来，我国经济保持了持续快速增长，但收入分配差距却不断拉大并引起社会高度关注。据国家统计局的数据，2013年我国的基尼系数已达0.473，明显超过联合国设定的0.4的国际警戒线。造成这一局面的原因主要是在国民收入初次分配中，企业收入所占比重较高，劳动者报酬所占比重较低且持续下降以及收入分配秩序不规范等。党的十八大报告强调，初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平。社会保障作为调节收入分配和再分配的手段之一，其灵魂在于“抽肥补瘦”和“扶弱济贫”，世界上许多国家都将其作为调节收入分配差距的有效工具之一。在当前我国收入分配结构的调整转型中，作为社会“安全阀”和收入分配“调节器”的社会保障，理应发挥独特作用。
现代意义上的社会保障大致包括社会救助、社会福利和社会保险三部分。社会救助基金和社会福利基金主要来源于国家的财政资金、社会集团和个人的捐赠等。此类社会保障的给付是向低收入者或最困难群体倾斜，受助者不需承担任何缴费义务，只要是陷入贫困或困境就可以获得救助。所以，社会救助和社会福利的收入再分配效应最为直接。社会保险基金由国家、单位和个人三方共同承担。养老、医疗、失业、生育和工伤等保险金的给付虽然要以缴费为前提，但与劳动贡献并没有严格的对等关系，以至于可能会出现多交费少受益，或少交费多受益，甚至不交费也受益的情况。所以，公平合理的社会保险制度有着明显的调节收入分配与缩小收入差距的作用。但该制度由于是按人群设计，类型众多，如果一些项目之间的待遇差距和基金积累型制度比重都过大，就会对收入分配产生“劫贫济富”的逆调节。
经过新中国成立后60多年的建设，特别是经过改革开放以来30多年的不断探索和努力，我国已初步建立起以社会救助、社会保险和社会福利为基础的现代社会保障体系基本框架。但该体系还不完善，其收入再分配功能的发挥还有待提高。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要建立更加公平与可持续的社会保障制度。所以，我国应根据现阶段生产力和生产关系的发展水平，综合运用多种政策措施来完善中国特色社会保障制度，以促进收入的合理分配。
首先，政府作为社会保障的重要责任主体应努力改进其管理和服务。在当代中国，充分发挥政府的主导作用是促使社会保障制度健康、持续发展的根本保证。这表现为政府的立法推动、财政支持、管理监督以及从相互协调的角度在国家层面对与民生相关的各种制度进行顶层设计等。其中，应逐步提高财政用于社会保障支出的比重，为实现全覆盖与可持续发展提供强大经济支撑。2013年，我国社会保障支出占财政总支出的比重约为10.3%左右，远低于发达国家30%至50%的比例，也低于一些中等收入国家20%的比例；社会保障支出占GDP的比重约为2.5%，也远低于发达国家20%至30%的水平，这就限制了其收入再分配功能的发挥。目前我国应将更多的财政支出用于社会保障，并调整和优化财政投入结构，重点向人均收入水平还比较低的农村地区和城乡的贫困人口倾斜。政府还应建立和健全社会保障预算，并提高其透明度和实现制度化，努力提高社保资金的运行效率和实现其保值增值。
其次，进一步扩大覆盖面，实现社会保障向适度普惠型的转变。到2012年，我国已开创性地实现了城乡居民基本养老和基本医疗保障的制度全覆盖。但制度全覆盖不等于实际全覆盖。在城镇仍有相当一部分群体游离于社会保障体系之外，如一些非公经济组织的从业人员、个体经营者、灵活就业者、农民工以及被征地的农民等。这些群体都是失业风险比较高的非正规部门的劳动者，也是最应予以保障的对象。在农村，还有不少农民因收入水平低而无法缴纳规定的社会保险费用。另外，目前失业、工伤和生育保险的参保率也比较低。社会保险覆盖面的有限性极大削弱了社会保障对收入分配调节功能的发挥。为此，国家应采取更加灵活便捷的参保方式，并适当降低农村低收入居民的缴费额，尽早实现“人人享有社会保障”。
再次，加快城乡统筹，提高统筹层次，让城乡居民享受平等的社保待遇。2013年，我国城镇化率达到53.7%。城镇化的加速发展带来了劳动者和居民跨地区流动的加快。为适应参保人流动性增强的特点，我国应加快社会保障的城乡统筹，妥善解决参保人员社会保障关系的跨区域转移接续机制以及被征地农民参加社会保障等问题，努力实现不同制度之间的整合与衔接。与此同时，还要不断提高社会保障的统筹层次，逐步实现由市县级统筹到省级统筹，最后再到全国统筹。这样就能打破社会保障的地区差异，让城乡居民享受同等的社保待遇，同时也便于在全国范围内合理配置劳动力资源与提高劳动生产率，进而促进经济与社会的和谐发展。
最后，完善社会保障制度设计，缩小待遇享受水平的差距。我国现行社会保障的制度设计存在地区分割和制度碎片化现象。城乡、地区、行业和群体之间社会保障的缴费额和待遇水平都存在很大差别，这些差别导致了“公平性”的缺失，进一步拉大了人们之间的收入差距。目前我国社会保险基金的筹集模式为部分积累制，即社会统筹与个人账户相结合。社会统筹的基本功能是收入再分配，给付水平与职工的缴费额没有关系。个人账户则属于个人自主缴费，缴费额和其收入成正比。在这种筹资模式中，如果剔除社会统筹部分，一些收入高因而缴费高的参保人员得到的社会保障净收益反而多于低收入者。为此，应根据当前经济发展水平的承受能力，进一步完善社会保险的筹资与补偿机制，逐步加大社会统筹比例，适度降低个人账户的缴费额，并针对不同收入人群制定差异化的待遇确定与调整机制，重点照顾城乡的老人、残疾人及其他低收入者等弱势群体。
（作者单位：山东财经大学经济学院；本文系国家社科基金项目〔13BJL012〕的阶段性成果）
