刘国才：污染减排难在哪

　　自“十一五”以来，国家每年都对地方政府污染减排工作组织两次核查（半年核查、年度核查）。从核查情况看，不少地方存在的问题基本相同，历次核查发现的问题也基本相同。相同问题为何在各地重复出现却难以解决？深入分析，原因主要有三条。

　　谁去解决不明确。水、气两方面8个问题该由谁解决，至今没有完全明确和落实。减排的责任主体是政府，所以历次核查都会责令政府整改。由于整改文件是国家环保部门下发的，所以地方政府领导大多又将文件批给自己的环保部门办理。而当地环保部门受自身职责、协调能力等限制，难以承担全部整改任务。比如，“十一五”期间，某市由于污水处理厂建设滞后被原国家环保总局限批，该市环保局长被当地政府免职。事实上，污水处理厂及配套管网建设的责任主体是建设部门。

　　解决办法不明确。地方政府没有建立减排工作目标责任体系，未将减排任务分解落实到相关部门。相关部门减排任务不明确，未做到减排目标任务量化、可操作、可考核。政府与相关部门大多没有签订减排目标责任书；少数签订的地方，在减排的目标任务、完成时限、验收标准等方面远没有做到明晰和具体。由于责任体系未建立，相关部门不重视减排工作。近年来，市场上大量出现的假国四、真国一柴油车上路问题，就说明质监部门未在新车出厂环节把好关，工商部门未在销售环节把好关，公安部门未在注册登记环节把好关，环保部门未在发标环节把好关。

　　考核约束不明确。我国环保法规定，环保工作由相关部门分工负责。减排任务未完成，其责任可追溯到某个或某几个相关部门。然而，目前政府未建立对本级相关部门减排任务完成情况的考核体系，相关部门系统内部更没有建立相应的纵向考核体系。减排工作开展近两个五年计划了，各级政府对本级相关部门减排目标任务完成情况仍没有进行过有效考核。

　　那么，如何有效解决污染减排问题？途径和办法主要有以下三个方面。

　　重视总结基层经验。减排工作开展以来，各地进行了积极探索。在历次对各地减排核查中，都能发现一些地方在某个或某些问题的解决上卓有成效。凡是问题解决较好的地方，都是相关部门责任落实、考核约束较好的地方。这表明，落实减排目标任务，相关部门分工负责的减排工作机制设计是否合理是前提，政府对分工负责机制运行好坏有无严格的考核奖惩、责任追究是关键。应重视并及时总结各地减排工作中的好做法、好经验，提出相关部门分工负责机制设计和运行的实用模式，提供给其他地方选择运用。

　　健全减排考核体系。科学合理的减排考核体系应包括三个方面：第一，上级政府对下一级政府的考核。这已实行多年，出现不少问题，亟须完善。完善的途径，一是考核文件应以政府或政府减排工作领导小组名义下发，而不是以环保部门名义下发；二是资料核查、现场核查应重点关注相关部门分工负责机制，而不仅仅是项目核查核算；三是针对核查发现的问题，通过加强指导或约束（挂牌、限批、追究等），促进下一级政府建立健全相关部门分工负责的减排工作机制。第二，政府对本级相关部门的考核。这项工作迄今尚未有效开展，但它是确保减排工作取得成效的关键。应尽快出台考核办法，组织专家考核组，每年对本级相关部门减排目标任务完成情况进行考核。第三，部门系统内部纵向的层级考核。这项工作迄今也没有进行。由于政府对本级相关部门的考核未落实，各部门对本职责领域的减排工作无压力，自然难以重视，更谈不上主动谋划和对下一级部门进行考核。这种状况亟须改变。

　　提高环保监管能力。环保部门在减排工作中承担着统一监督管理职责。统一监督管理工作好坏，关系减排工作相关部门分工负责机制的建立和运行效果，是环保部门执行能力的重要评判。环保部门应将辖区环境质量状况、减排的重点领域和关键环节梳理清楚，将相关部门分工负责的任务开列清楚，将减排工作机制设计和运行的办法向政府汇报清楚，通过政府目标责任制形式将减排重点任务落实到本级相关部门和下一级政府，并按照有关制度规定实行严格的考核奖惩。

　　（作者为环境保护部华东环境保护督查中心副主任）