黄 锟：全面建成小康，不宜层层分解目标任务

　　当前，全面建成小康社会进入决定性阶段。不少地区提出率先或同步实现全面建成小康社会目标，并以行政区为单位将目标任务层层分解，开展监测考评。

　　采取这种做法的初衷是好的，但方法未免简单，容易产生副作用。比较突出的问题是，对便于细化分解、分项考核而又操作简单、可以短期见效的目标任务，地方各级政府普遍具有较高的积极性，重视过度，以致出现层层加码的现象。在国家“十一五”规划中，年均GDP（国内生产总值）增长率预期目标为7.5%；而在全国31个省区市“十一五”规划中，生产总值增速预期目标平均为10.1%，最高的达13%，最低的也为8.5%。各省区市再向下层层分解目标，有些市县的GDP增速目标竟高达15%。“十二五”期间，经济建设领域也普遍存在层层分解、层层加码的问题。这成为产能过剩、增长粗放、创新动力不足的一个重要原因，导致经济发展方式转变和可持续发展受到严重制约。另一方面，对分解困难、工作复杂、投入较大、短期难以见效的目标任务，地方各级政府的积极性普遍不高、重视不够，甚至出现层层削减的问题。这是一些地方政治、文化、社会、生态文明建设相对滞后的一个重要原因。

　　导致全面小康目标任务层层分解的原因是多方面的。从理念上看，这种做法未能从全国层面认识全面建成小康社会。全面小康目标是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的整体目标。这一整体目标是基于对我国国情科学把握提出的一个全局性目标体系，而不是各地目标的简单加总。各地应制定符合自身实际的目标，允许存在差异和侧重。比如，推进生态文明建设要根据国家主体功能区规划因地制宜，按功能区定位设置发展目标和发展重点，不能搞一刀切。从技术上看，层层分解目标任务的做法忽视了许多发展的目标任务，如工业化、城镇化、政治建设、生态文明建设等不宜按行政区层层分解这一重要特性。

　　从实现条件看，层层分解目标任务的做法没有充分考虑各地的具体情况和功能定位。资源环境禀赋不同、产业结构不同、社会文化差异等因素决定了各地发展水平和要求不同，反映在全面建成小康社会上就是建设的目标、重点、措施必然存在差别。如果像一些地区那样，不顾本地资源环境条件和发展基础，盲目给政策、上项目、压任务，最终反而会削弱可持续发展能力。因此，全面建成小康社会必须考虑各地的实际情况，不可能实现完全同步，也没有统一的模式。各地应充分发挥比较优势，因地制宜。如东部地区应在保持自身特色的基础上，增强创新优势，率先实现全面小康，为其他地方提供经验，发挥示范带动效应和辐射作用；西部地区、民族地区、贫困地区则需要制定适宜发展目标，重点抓好基础设施和生态环境建设，积极发展特色优势产业，推进重点区域开发，而不能不顾实际盲目冒进、竭泽而渔。

　　从根本上说，层层分解目标任务的做法是由片面政绩观和不合理的考核体系造成的。政府的政绩观是政府对行政业绩的观念和认识，对政府的行政方式、政策选择具有重要影响。政绩考核体系则是政绩观的具体体现。层层分解目标任务做法的出现，表明适应科学发展观和全面建成小康社会要求的政绩观和考核体系还没有完全建立起来，目前的政绩观和考核体系中GDP偏向依然比较严重，地方政府在推动发展中重产出轻消耗、重数量轻结构、重速度轻质量、重经济建设轻社会建设和生态文明建设等问题依然存在。这就要求全面深化改革，尽快形成与科学发展观和全面建成小康社会相适应的科学政绩观和考核体系，引导各地正确理解和科学认识全面小康目标，纠正层层分解目标任务等不良做法，扎扎实实推进全面小康社会建设。

　　（作者单位：国家行政学院经济学部）

　　《 人民日报 》（ 2015年02月11日 07 版）