【摘要】 “国家治理现代化”形成和提出是中国共产党认识现代化的最新理论成果，堪称现代化的“第五化”。推进国家治理现代化进程，政府除了强化制度机制等硬手段外，还需依靠行政文化底蕴的支撑。党的十八大、十八届三中全会提出了新形势下加强我国包括行政文化在内的文化建设与创新的必要性。本文正是基于十八大的要求，通过分析行政文化建设的现状，提出国家治理现代化进程中的行政文化建设和创新的对策，以期达到全面深化改革的目标。
【关键词】 国家治理现代化；行政文化；建设；创新
“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党高度重视现代化、不断求解现代化的结果，也是实现中华民族伟大梦想的必由之路。实现“国家治理体系和治理能力现代化”毫无疑问离不开文化在其中的作用。以社会主义核心价值观为灵魂的文化软实力是决定国家治理性质和方向的最深层次要素。十八大报告，高度强调了文化软实力建设的重要性，指出了文化软实力作为民族的血脉和精神家园对实现中华民族伟大复兴的重要意义，要求当前国家治理必须推进文化的建设与创新。在文化体系中，行政文化和国家治理相关性最强。良好健康的行政文化，不仅能够促进我国整体文化软实力的提升，而且能推动政府的善治，促进整个社会的和谐和国家的快速发展。因此，要大力推动行政文化的建设，倡导创新的不断涌现，加速我国国家治理的现代化进程。
一、国家治理现代化及其与行政文化的关联性
改革开放36年来，中国现代化建设一直处于高速发展的状态，成就斐然，可谓得到举世公认的“黄金时期”。在这股力量的推动下，中国已经开始迈向现代化的后期阶段。[4] 随着现代化的后期阶段的演进，隐藏在深处的各种社会矛盾不断凸现，人们对国家未来发展走向的思考也不断涌现，并对现有国家治理体系的合理性和治理能力提出新的质疑和挑战。对此，中共十八届三中全会第一次提出国家治理现代化，这是一个具有重大战略实践意义、重大理论实践价值的崭新课题。之所以崭新，是因为它反映了执政党对社会主义的建设规律和人类社会发展规律认识的深化，也是对中国特色社会主义理论体系的丰富和完善，对当代中国的马克思主义作出了新的重大发展。不难看出，国家治理体系和治理能力的现代化作为当前实现全面深化改革总目标的必经途径，从安邦治国的谋略角度看，是一个将政治路线与治理路径结合起来的治国手段，它深刻地反映了中国改革发展的趋势和要求，既考虑了国内外发展态势，又回应了人民群众对国家未来发展的关切和期盼。
国家治理体系和治理能力现代化的提出固然十分重要，但如何在准确理解的基础上推进这一伟大进程是下一步每一个中国人，特别是政府各级管理者必须深刻思考的重大问题。这是因为推进国家治理现代化进程需涉及到国家和社会的方方面面，其中政府的行政作用十分重要。如何确保政府正确施政，提高行政能力和行政效率，实施科学文明的行政是实现国家治理现代化进程中必须解决的重要问题。要解决这个重要问题，各级政府管理者在形成制度、文化，践行改革发展之前首先须准确理解国家治理现代化的深刻内涵。一般来说，国家治理走向现代化，政府行政管理的理论与实践应首先走向现代化，政府推进国家治理现代化进程，头脑中必须具有以下几点思想：一是主权在民、为民行政的思想。国家政权归人民所有，政府只是履行人民赋予其治理国家的职责，人民能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督政府治理国家的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。二是依法行政、合规施政的思想。国家公共权力的运行应受到宪法和法律的约束，行政文化的构建须有法治要代替人治的思想。三是科学管理、文明执法的思想。政府应科学决策，运用现代科技手段，积极和社会各界合作，各自履行专业化和职业化的功能，“更少的强制，更多的同意”，“寓管理于服务之中”“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。
以上准确理解国家治理现代化是十分必要的，为下一步政府推进国家治理体系和治理能力现代化的理论探索和管理实践的开展奠定了方向性基调。政府除了以明确的法规、行政命令、制度规范、管理行动等看得见的硬手段之外，对解决国家治理现代化问题的突破还需要从政府行政管理背后根本的文化入手，这是决定政府管理性质和效能的深层次要素。政府管理的文化就是行政文化，行政文化是一种特殊的政治软实力，与政府管理性质和效能同构、互镜。从某种程度上说，政府搞好了行政文化建设便是从深层次上履行好了其在推进国家治理现代化中应承担的职责。
二、当前行政文化建设的现状分析
行政文化在国家治理现代化的进程中的作用十分重要。这是因为，中国的各项现代化都要靠政府在其中的主导作用，国家治理现代化更是如此，而政府的行为和价值取向在很大程度上又受行政文化的影响。行政文化通过作用于行政官僚具体的行政行为而反映在行政领导决策层以及行政官员的具体执行层面，进而最终影响国家治理活动的现代化进程。因此，从这个意义上来说，国家治理现代化很大程度上取决于行政文化的建设与创新的成效。
目前，我国行政文化建设的经验积累来源于以下三点：一是对我国几千年来中华传统行政文化的传承；二是新中国成立后我国高度集中的管理体制对行政文化的影响；三是改革开放以来行政文化吸收国外一些有益的成分结合国情进行有效的探索和积累。这三方面的行政文化积累和总结，就是当前我国行政文化的基本概况。从总体上来看，当前我国行政文化虽然处于健康、良好的状态，但离国家治理现代化对政府行政管理实践活动所依托的那种现代化的行政文化要求还有差距。然而，通过分析我们不得不承认，由于目前我国还远未完成社会转型，不同性质的行政文化并存，一方面要求积极推动政府改革，适应社会发展的要求，呈现出与推动社会进步和国家发展的适应性；另一方面守旧的行政文化顽固存在，管制思想和习惯于计划经济体制的思维极力阻碍市场决定性作用的实行以及相应的政府行政改革。以上两方面行政文化的并存表现如下：
第一，权力本位观念与主权在民观念并存。权力本位观念具有其内在必然性，悠久的封建传统历史和长时间的计划管制模式造就了这种权力本位的文化内蕴。行政体系的金字塔结构其基础是权力，一切行政行为都需要权利的支撑才能行使，因此权力的运行情况不仅决定公用行政目标的实现，同时对行政效率等都有一定决定作用。[5]在这种情况下，人们所能看到的，不管是行政体系之中还是行政体系之外，都有权力的影子。在人们的观念中，不得不对权力运行的现实形态和权力作用的一切现实性和可能性加以承认和接受。在长期的心理积淀下，这种观念逐渐成为一种公共领域中的固有文化，渐渐被越来越多的人所接受。“公务员热潮”也很能说明我国行政文化中仍然具有浓厚的权力本位观念。虽然这样的行政文化在到不少人的追捧和崇尚，但不排除相当一部分官员和学者依然抱有主权在民的现代政治思想，他们热衷于追求民主法治的精髓，极力主张党和政府推动政治改革和相应的行政改革，特别是制约和监督官员权力的行使和政府权力体系的良性运行，这种行政文化正是国家治理走向现代化所必须的要件。
第二，保守守旧思想与开拓进取精神并存。机械式官僚组织是我国传统政府机构典型的特点，凸显出一些分工过细、机构臃肿及权力集中等弊端。传统的行政文化适应了社会变动节奏缓慢的特点，十分强调服从和死守规则，上级的命令下级绝对服从，大多数人抱着“不求有功、但求无过”的态度。[6]对上级绝不得罪，对规则绝不违反，这样一来他们就依赖上级和过去的老经验，不会犯什么错误，只有“无过”才能游刃有余。时间一久，公务员队伍中的积极性、主动性及创造精神就会逐渐丧失，直到最终开始不思进取、因循守旧。同时，近年来经济快速发展，社会变动节奏加快，政府间的竞争越来越显现，倒推着政府，尤其是地方政府管理思维的加快转变，期间不泛涌现出开拓进取的人和事。随着法治社会的健全和市场竞争氛围的逐渐明朗，在市场经济改革深化的大背景下这种行政文化越来越有市场，对国家治理现代化进程的推进大有裨益。
第三，滥用权力的欲望和依法用权的理念并存。从计划经济向市场经济的转型，传统的那种“大一统”利益分配格局已经不复存在。随着社会主义市场经济的不断深入，人们的世界观、人生观、价值观、发展观、政绩观、权力观、地位观、利益观也发生了深刻变化，加之市场经济鼓励合法合理的利益追求。为此，社会各方面、各个阶层都开始趋向自身利益最大化。一些地方和部门也开始加强关注自身的利益，为实现自身利益的最大化，一些人开始想方设法对行政权力加以扩大：有些通过对部门权力的扩大，自己造成的既定事实迫使上级对其进行认可；也有些会向上要政策，通过立法使自身利益合法化；有些为了自身利益甚至不惜对立法进程做出更改，而最终这些又会衍生出本位主义和山头主义，所以这些都会对市场经济的正常运行产生直接影响，甚至替代市场在资源配置中的决定性作用。[7]此外，少数行政人员为了一己私利和金钱享乐，对现行行政制度中的漏洞加以利用，或者收受贿赂、公款消费等，以权谋私，对公共利益和政府形象造成严重损害。与此相对应，随着社会主义法治不断深入，各种权力制约和监督的机制不断完善，政府内部的依法行政，用权为民，自觉纠正利用职权任意不作为和乱作为，自觉按照国家的法律法规和党的路线方针政策办事的观念也日益深入，逐步形成了一种规范用权、依法办事的文化氛围。
第四，官本位的传统思想和公共服务本位的现代精神并存。我国传统专制统治社会的历史有两千余年，官僚组织结构十分完善，讲究人治、为上不为实的官僚行政文化畅行其道。这种文化在封建官员头脑中反映为以人为中心，注重人事，忽视法治，蔑视民权的观念，在生活中表现为：保守封闭排斥异质文化，思维定势僵化，缺乏活力与创新。在普通民众中，这种文化又表现为上尊下卑的等级观念，盲目崇拜、依附与顺从官僚组织及其官员，扼杀了民间丰富的想象力和创造力。目前，由于历史传承，加上计划经济模式的惯性，官本位的行政文化现在依旧有其市场，难以根除，这对加快推进国家治理现代化的进程有很大的负面影响。随着对外开放的加快和全球化的影响不断增强，国际上各种现代通行的文明不断传到中国境内，倒逼国内的各项改革逐步深入。市场经济的深入，打破了思想禁锢，人们思维方式、价值观念发生了深刻的转变，不再盲目崇拜权威，平等、竞争、民主、法治、参与等现代文明社会的主流意识渐浓，人们开始根据自己的利益诉求，理性地反思政府的取向，大多数人主张政府应是公共服务的提供者而不是限制人们自由的管制者，积极推崇公共服务型政府建设，所有这些推动了政府引入现代社会公共服务理念和企业家职业精神。
第五，固守现存体制的极左思想和欲求改变现存体制的激进思想并存。随着中国进一步融入国际社会以及世界经济社会加快一体化的发展，国内外经济文化的交流越来越广泛，中国现存的意识形态和制度体系越来越受到外来文化的影响，人们的观念分化日益明显。一部分人长期受到左的思想理论的教育和熏陶，习惯了改革开放前的制度和传统意识形态，头脑中留下根深蒂固的思维定势，害怕改变会带来茫然的不适应感，坚决固守既得利益和现存体制，抵制外来文化和制度的进入，反对任何形式的改革，特别是抗拒和现存制度文化相左的西方发达国家的资本主义制度文化的侵入，长期以往形成了极左的行政文化；另一部分人，感受到全球化深入对中国经济社会发展的巨大影响，也看到外来文化生命力的强势，思维转变快，崇尚西方式的自由、民主和法治，怀疑传统社会主义制度，推动变革的欲望强热，希望引入世界普世价值替代现存的制度体系和文化，形成了变革的激进派，这种行政文化一定范围内存在于政府经济技术部门、科研机构、高校中。当然，要正确看待上述两种文化，既不能让前一种思想以坚守意识形态为名反对深化改革、扩大开放，断送30多年经济社会发展的成果，应对它要加以引导，在坚定道路自信、理论自信、制度自信的前提下，积极推动改革的深化，以体制机制创新、技术创新的理念力量战胜这种落后的极左思想。同时，也应注意后一种激进思想的极端性，当然在推进国家治理现代化的进程中，应注意吸收这种要求改革开放的意愿，利用这种坚定的推进力量，加快国家治理现代化的步伐，但同时必须依照中国的国情，坚持社会主义政治制度的特点和优势，决不允许走改旗易帜的邪路，绝不完全照搬西方政治制度模式。
三、国家治理现代化进程中的行政文化建设与创新对策
当前，我国处于建设小康社会的新时期，需要经济社会发展全面走向现代化，而推进社会主义现代化建设的关键是推进国家治理体系和能力的现代化，实现全面深化改革的奋斗目标。没有国家治理的现代化和全面深化改革目标的实现，谈不上建设小康社会目标的实现。而国家治理现代化和全面深化改革目标的实现需要政府承担起这一伟大而艰巨的历史使命。政府行政管理是落实国家治理现代化的直接能量，政府在推进现代化进程的行政管理中离不开文化力量的感召和引领。但当前的行政文化在推动政府善治方面未能满足国家治理现代化的基本要求，即未能完全实现对促进整个社会和谐和国家快速发展所需要的精神支持。因此，要以服务于国家治理现代化的需要为出发点，大力推动现行行政文化的建设，不断创新和丰富行政文化的内涵，提高对政府行政管理实践活动的精神支持和思想引导是非常必要的。如何建设与创新我国行政文化，概括起来可以从以下几方面入手。
（一）以社会主义核心价值观统领行政文化建设
培育和践行社会主义核心价值观是国家治理现代化的一项文化战略。国家治理现代化表现为国家在富强、民主、文明、和谐；自由、平等、公正、法治；爱国、敬业、诚信、友善等方面的实现程度。而社会主义核心价值观体现了中国特色的国家治理文化特性和内在精神，是国家治理现代化所必需的文化软实力。应该说，国家治理文化软实力取决于其核心价值观的生命力、感召力、凝聚力。因此，我们应强调行政文化创新应紧紧围绕社会主义核心价值观这一主旋律，使行政文化建设和创新更具有生命力、感召力和凝聚力，将行政文化创新的最高标准定为以人为本、为民行政、为民服务。新的价值体系形成后对其进行系统化、理论化并应用到实践中加以丰富和完善是十分必要的，具体是要求政府全体公务人员树立正确的世界观、人生观、价值观和行政道德观，在各项行政工作实践中贯彻落实党的执政能力建设和党的先进性要求，始终坚持群众路线的工作作风和工作方法，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。当前我国国家治理体系中政府治理正处于转型发展时期，在这样的特殊历史阶段，通过上述在政府行政系统中培育和弘扬社会主义核心价值观，筑牢政府行政治理体系的核心价值系统，增强公务人员的文化引领作用，有利于推进国家整个治理体系的现代化进程。
（二）在行政文化建设中对行政理念进行创新
在对行政文化建设和创新过程中，还应对行政文化理念进行创新，只有有了正确的指导理念，才能将行动落实在正确的道路上。首先，政府在公共管理活动中应树立民主行政的理念，给予公民足够的知情权和表达权以及参与权，还必须为公众的这些权利给予尊重、提供保障，使政府能够做到真正地为民众服务。第二，政府官员在行使行政权力的过程中应树立法治行政的理念。政务开展必须严格按照法律规定和程序运行，政府官员自觉地接受法律约束和监督，绝不能滥用权力取代法律的现象，以保证经济社会事务运行的公平、公正、公开。第三，树立高效行政的理念。在实施公共管理、提供公共服务的过程中，政府及其公务员应培养成本、效率、效益的意识，注意节约行政资源，实施科学、高效的行政，创新性地引入企业市场竞争的观念和经营管理方法、管理策略。第四，和社会治理力量合作，共同治理。现代公共管理的最新理论强调政府和第三方组织NGO等社会力量的合作共治的必要性，政府在与第三方的合作关系中承担起培育与支持责任、监管责任和参与责任，求得社会相关力量的支持、帮助，树立合作共赢的理念。
（三）在行政文化建设中对制度加以创新
行政文化建设能够真正持久发展和创新，离不开制度建设与创新。只有具备了制度这种稳定性的保障，才能为行政文化创新提供全局性和长期性的保证。作为一项复杂的系统工程，政府的制度创新涉及的内容很多，具体来说：第一，国家治理现代化的重要方面就是培育和巩固公务人员对国家的政治认同和对国家治理现代化目标的赞同，优化国家治理体系的深层文化结构，增强国家治理能力的文化引导力量。因此，要充分理解国家治理现代化对行政文化建设的新要求，相应地创立各项保障制度，如深入群众的制度、政务公开制度、机关学习制度，等等。以这些制度倡导和规范广大公务人员的思想文化观念以及这种文化所内涵的意识形态和价值观，确保符合国家治理现代化的要求。实践证明，以制度的形式保障和推进行政文化建设和创新是成功的。第二，对制度进行创新，要求政府必须在当前具体情况的基础上进行，对公共服务的流程有针对性地再造和优化，严格按照制度规范自身服务行为，对公共服务标准进行科学合理的制定，为公共服务的品质提供保障，促进公众对于公共服务满意度的提高，从而促进公共服务绩效的不断提高。第三，制度创新，还要求政府对财政支出结构调整和优化，以保障公共服务具有相应的财力基础。为达到制度创新这种目的，政府要做的是须将权力意志转变为服务意识，改变行政权力至高无上地的本原性，这是政府制度创新的核心要义。在新的行政制度下，行政权力仅仅是行政为社会服务的一种手段，而不是对整个社会实施压迫的一种力量。从某种程度来说，服务型行政是我国政府制度创新的“顶层设计”，要完成这种创新和转变将对我国政府行政文化建设提出更高要求[10]。政府必须对自身定位加以明确，在公共服务方面投入主要精力，使公共服务体系能够得到可持续发展，切实促进政府提高为人民服务的能力和水平。同时将公共行政服务于经济社会发展的质量当成重点，这样一来就能形成促进能力本位文化基础的形成。
（四）在行政文化建设中重塑政府形象
国家治理体系现代化要求政府的形象要适应现代文明社会的要求，彻底改变那种传统政府给人们的高、深、冷印象，政府形象要更加人性化和具有亲和力。政府形象的重塑，首先应该注重对政府整体组织形象加以规范，即政府在对组织形象塑造的过程中，不管是组织的宗旨和价值观还是管理制度和方法等都应该具有一定规范性，实现标准化和统一化。只有在社会公众心目中留下系统深刻的亲和印象，才能使公众对政府及其公务人员产生认同感。[11]其次，政府应十分重视社会的普遍舆论，时刻观察民情民意，加强与公众的沟通和协商，畅通沟通渠道，了解和分析公众意愿，促进政府与社会公共关系的和谐，对公众的抱怨及时处理，在公众普遍意志的基础上施行政务，满足经济社会发展的大局以及人民群众的局部要求。这也是发扬从群众中来到群众中去理论的优良传统。公务员尤其是各级领导干部必须更加深入民众，对民情、民意和民智充分了解、反映、集中和吸收，对民力要切实珍惜、对民利要力图实现。再其次，要以德治官、以廉评官，建设干净的政府。对公务员队伍中破坏政府形象的少数人员，他们作风官僚、缺乏廉洁奉公的品行，公平正义感差、办事效率低、法治观念淡薄，等等，应根据相关制度、条例对其进行批评教育，必要时清除出队伍，违法乱纪的还有对其进行行政责任追究，以取信于民，使政府形象焕然一新，能够真正更有利于实现国家治理体系的现代化。
以上概括总结的几点就是国家治理现代化进程中的关于行政文化建设和创新的对策。当然，在推动国家治理现代化的新征程中，会不断遇到新情况、新问题，行政文化的建设与创新还有很多工作要做，需要学术界、理论界和广大政府公务人员在理论研究和实践活动中不断探索、丰富和完善。
四、结束语
推进国家治理现代化进程中的行政文化建设与创新，其核心要点是构建社会主义的核心价值观，统一政府行政工作人员的思想、行动，使他们积极地和广大人民群众及其他社会治理力量一起，共同面向国家发展的未来，为加快实现国家治理现代化，全面深化改革做好思想文化领域的前瞻性准备，同时也能为提升国家整个文化软实力作出应有的贡献。
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发表于中文核心刊物《经济研究参考》2014年63期
（作者系财政部财政科学研究所博士后、管理学博士、国家治理协同创新中心副秘书长、北京师范大学政府管理研究院常务副院长）
