不出意外，今年的中央1号文件又一次聚焦“三农”。这已经是中央连续12年将1号文件聚焦在“三农”工作上。
“这是因为在中国经济进入新常态的背景下，中国农业发展也进入新阶段，面临新的挑战和矛盾。”国务院发展研究中心研究员程国强说。
1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》全文共分5部分，加快农业现代化建设引人注目。
新挑战倒逼“三农”问题顶层设计
从统计数据来看，到2014年，我国粮食生产已经十一连增，农民收入也连续11年快速增长。但是，在一些“三农”问题研究专家看来，这让人喜忧参半。
在最近的一次论坛上，中央财经领导小组办公室副主任韩俊就表达了担忧。在他看来，我国农业农村发展面临诸多问题，农业的大考刚刚开始。
价格是最明显的表现。几乎所有的大宗农产品都出现了价格倒挂的情况，也就是说，国内农产品的价格远远高于国际价格。比如进口的糖，尽管我国对配额以外的进口糖征收65%的关税，但算下来，进口的价格依然低于国内的价格。
这种情况发生在最近5年。在2008年，只有大豆出现这种价格倒挂现象。
价格倒挂的直接影响是农产品库存的大量增加。韩俊提供的数据显示，2013年我国棉花的库存已达到1148万吨，占全球棉花库存量的60%，财政负担非常重。
程国强则列出了当下农业发展面临的四大挑战。
第一，经济从高速增长转向中高速增长，农业发展的外部条件和内部动因也发生深刻的变化，如何保持农业的持续发展？新的增长点在哪里？
第二，农业生产成本进入上升通道，主要农产品国内价格超过国际市场价格，而补贴政策接近上限，两边挤压下，农业如何增效、农民如何增收？
第三，农业资源短缺，开发过度、污染加重，生态环境约束趋紧，如何保障农产品有效供给和质量安全？
第四，城乡要素加速流动，农业副业化、农户兼业化、劳动力弱质化、农村空心化问题日益凸显，如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设？
在程国强看来，应对农业农村发展的新挑战、解决新矛盾新问题，必须毫不动摇加强农业基础地位，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。
“尤其是在农业发展新阶段，破解越来越复杂的矛盾问题和重大课题，必须进行顶层设计、全局谋划。”程国强说，中央发出第12个以“三农”问题为主题的一号文件，正体现了这一逻辑，是中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重最明确、最直接的体现。
从这个角度看，今年的中央1号文件，与之前的11个中央1号文件在政策安排和布局上，环环相扣、层层递进、一脉相承。
程国强认为，当前农业进入机制创新、结构转型、产业重塑的关键时期。对农业政策选择形成倒逼机制，要求必须改革创新，促进提质增效、节本降耗；必须加快转变农业发展方式，推动集约经营、可持续发展。
在程国强看来，今年1号文件最大的亮点是提出通过加快转变农业发展方式，促进现代农业建设。值得关注的是，对发展现代农业，文件提出了明确要求和目标。未来我国农业要走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，这就意味着要不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。
“同时，促进农业生产由注重数量增长向总量平衡、结构优化和质量安全并重转变；促进农业发展由主要依靠资源消耗向资源节约型、环境友好型转变；促进农业生产条件由主要靠天吃饭向提高物质技术装备水平转变；促进农业生产者由传统农民向高素质职业农民转变。”程国强说，这需要注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展。
首提改革创新
“中央1号文件中聚焦的主题往往是国家当前需要重点关注和亟须解决的问题，在全年工作中具有纲领性和指导性的地位。”中国社科院农村发展研究所研究员杜晓山告诉中国青年报记者，以往的1号文件也多次提到过农业现代化，但今年首次提到了改革创新。
众所周知，农业是国民经济的基础，是三大产业中最基础的产业，但同时，在三大产业中又是短板。今年的1号文件提出，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。
这意味着，传统农业的链条在拉长，要通过工业化、信息化、城镇化的同步推进来补上农业发展的短板。
“文件提出从5个方面来解决农业发展存在的瓶颈问题。”杜晓山介绍说，包括围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收，加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设。
这些都体现着中央对“三农”工作的改革创新。事实上，具体的创新已经开始。
比如在农产品价格体制上，去年就正式取消棉花、大豆临时收储政策，启动新疆棉花、东北三省和内蒙古大豆目标价格补贴试点。
目标价格并不是普通人理解的价格，而是农产品财政补贴的依据。根据农民生产成本，加上合理的保障性收益，来制定具体的补贴标准。
以棉花为例，市场价为每吨1.3万～1.4万元，目标价格是每吨1.98万元，相当于每吨棉花财政要补贴6000元左右。
这个试点尽管只持续了1年，但在韩俊看来，农产品价格已经开始向市场均衡价格回归，市场开始发挥决定性作用。
如何保障农民增收，也是一个需要改革创新的课题。
杜晓山告诉记者，从长远来看，需要推动土地制度改革，完善和鼓励土地经营权的流转，鼓励适度规模经营，提高土地产出率。此外，要加快农村产权交易市场的探索和发展，尽快实现土地确权登记颁证工作。“这都是农业基础问题，这些问题解决了，农民收入也会得到提高。”
此外，城镇化建设也是提高农民生活水平的途径。“鼓励中西部农村的农民到中小城镇落户。这些农民如果到城镇落户就业了，可以通过就业提高收入。同时，土地流转给留在农村的农民去耕种，人均耕地面积就会增加，通过规模化经营，提升劳动生产率。以家庭农场、农业合作社、企业加农户的方式，使留在农村的农民提高收入。”杜晓山说。（记者 郝帅 李松涛）
