徐杰：询美国针对中国企业投资的国家安全考量研究

［摘要］近些年来，在中国对外直接投资出现井喷状态的同时，出现了一些中国企业在美国不断受挫的案例。本文就美国政府针对中国直接投资的处理进行研究，发现国家安全考量确实是一个重要的影响因素。此外，美国本土企业的利益、政客声望等因素，也籍由国家安全概念的模糊性而发挥作用，使得美国针对中国直接投资的审查具有突出的政治化色彩。

［关键词］国家安全；政治化

［中图分类号］D9964 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)01-0102-05

［收稿日期］2014-11-25

［作者简介］徐杰，国家行政学院经济学教研部教授。

近些年，中国企业在对美国的直接投资中，出现了数起并购失败的案例，引起了政府部门、产业界和学界的关注。这激发起我们对以下问题的兴趣：对待来自中国的直接投资，美国是否存在特殊的安全考量？出于何种原因？

要回答这一问题，我们需要先考察美国对外来投资进行审查的历史演进过程。

一、一战以后，美国对外资的审查逐步严格

美国开始对外来投资进行审查始于第一次世界大战期间。自此，其发展大致可以分为三个阶段。

第一阶段始于第一次世界大战。主要针对的是来自德国的直接投资。1917年美对德宣战后，美国国会通过《与敌贸易法案》，冻结了德国企业在美的大多数资产。1927年，美国国会通过《无线电法案》，以国家的名义严格限制外资进入广播和电信业，类似限制随后扩展至其他行业。

第二阶段发生在20世纪70年代以后。当时外国资本大量涌入美国，渗透到各个经济领域，引起美国社会舆论的震惊，有人甚至惊呼“美国将败于外国经济侵略”。在此背景下，美国相继通过《外国投资研究法》和《国际投资调查法》。1974年通过的《外国投资研究法》授权美国商务部、财政部等对外国投资事项进行调查和研究。1975年成立了美国外资投资委员会，即CFIUS，其职责是在行政框架下监管外国在美直接投资或股票投资，调控美国对外国投资的政策执行。1976年通过的《国际投资调查法》，则授权总统至少每隔5年进行一次外资综合性调查。

20世纪80年代，日本经济发展迅速。随着1985年《广场协议》的签订，日元大幅升值，日本企业开始在海外大量收购公司。80年代初，日本富士通商社收购美国仙童半导体公司一案，更是在美国国会里掀起了反对的声浪。仙童公司与美国军方合作密切，为美国军事工业所需的尖端科技军用产品供应芯片，因此该收购交易被认为是对国家安全的严重威胁。为了应对日企收购可能给国家安全带来的风险，美国国会于1988年通过了《1950年国防产品法》修正案——《埃克森-佛罗里奥法案》。自此开始，美国外国投资安全审查制度得以完善。

第三阶段始自于911事件。911事件之后，美国对国家安全的重视程度大幅提高。［1］2006年，迪拜环球港务集团计划以3326亿英镑的价格，收购在美经营的英国P&O航务公司。根据《埃克森-佛罗里奥法案》和《博德修正案》的相关规定，外资投资委员会认定，虽然迪拜环球港务集团为政府控制的公司，但不会威胁到美国国家安全，同意此项收购。但是，该决定备受质疑。反对者认为迪拜环球港务集团来自阿拉伯国家，受控于政府，经营的是属于国家门户的海港业务。在巨大的政治压力下，迪拜环球港务集团退出该项收购。该事件发生后，很多国会议员促使时任美国总统的布什在2007年签署了《外国投资与国家安全法》，对《埃克森-佛罗里奥法案》确立的外国投资审查和限制体系做了一系列的完善和修正，进一步强化了对外国投资和并购活动的审查和限制。

《外国投资与国家安全法》在第一节对“国家安全”进行了规定，即“对于国家安全的含义应被解释为与国土安全有关的问题，而且应当包括对关键基础设施的影响”。此条规定十分宽泛。为了便于操作，该法规定了总统和外资委员会在审理具体案件中应当考虑的因素。但总体而言，这些规定均为描述性的表述，定义不清晰。由于对“国家安全”未作明确界定，导致外资投资委员会和总统有充分的自由裁量权，并可能因政治目的而滥用这项权力。

可以看到，美国对于可能对自己形成竞争的国家，都是比较警惕的，担心因此会失去自己的相对竞争优势。藉由这些法律，美国对来自日本、德国等国家的投资进行更加严格的审查。

二、中国对美直接投资遭遇“特殊”对待

2005年以来，中国企业的对外直接投资在美国遭到数次重大的挫折（见下表）。

此外，2012年10月，美国国会众议院情报委员会发布调查报告称，中国的华为技术有限公司（简称“华为”）和中兴通讯股份有限公司（简称“中兴通讯”）对美国国家安全构成威胁，建议阻止这两家公司在美开展投资贸易活动。

2012年，在对美投资提议因国家安全因素受审查国家榜单上，中国首次登上榜首。当年，CFIUS审查了23笔中国公司提出的交易。一贯在审查名单上名列榜首的英国紧随其后，达到17笔，加拿大为13笔。《外交学者》杂志指出，接受审查的数量增多与中国对美投资的总体增长情况不成比例。究其原因，可能与2012年美国举行总统选举有关。［2］美国政府希望通过对中方的直接投资采取更强硬的态度来迎合选民。

比较起来，中国企业在欧洲的待遇就要好一些。2013年，中国欧盟商会发布《中国对欧盟境外投资报告》(以下简称《报告》，由中国欧盟商会、毕马威以及罗兰贝格管理咨询有限公司合作撰写)。《报告》的调查对象为在欧盟进行投资的74家中国企业。约一半企业在过去五年有过投资行为，另外一半企业在过去六年或六年以上期间有过投资行为。大约97%的被调查企业计划在未来继续对欧盟进行投资。

一些在美国投资受限的中国企业，在欧盟市场获得快速发展。华为公司在欧洲设立了多家办事处，招聘员工达5500人，其产品也畅销欧洲大陆。为了完全融入欧洲市场，华为雇用了当地员工，研发智能手机、平板电脑和云计算技术。越来越多的中国企业选择在欧洲设立研发中心。仅华为一家就在德国设立了6个大型研发中心，其中一半的欧洲本地员工都从事研发工作。中国缝纫设备生产巨头上工集团并购德国杜克普·阿德勒股份公司后，在比勒费尔德设立了主研发中心。北方汽车和三一重工都分别在德国设立了研发中心。中国已成为欧洲最大的投资伙伴。

有趣的是，美国对欧洲企业的态度就要友善地多。以三一重工关联公司收购的风电场为例。之前其是一家希腊企业的项目，一旦三一打算买入，就开始遭遇严格的审查并最终被否决。之前作为希腊企业的资产时，并未涉及到所谓国防安全的质疑。美国CFIUS的态度差异可见一斑。

因此，我们可以得出这样的判断：美国对于来自中国的企业投资是存在“特殊”对待的。

三、美国出于国家安全的考量因素

那么，为什么美国在针对中国的投资上会采取特殊处理呢？其原因是多方面的。

(一)中美双方在战略上存在互疑［3］

可以说，这种互疑是影响双方一系列外交政策的根本，也是我们理解美国对来自中国投资的态度的根本。

这些年来，中美双方能够了解彼此在所有重大问题上的立场，进行广泛的相互交流。最高级别的领导人会晤相对频繁，每年两国政府机构会举行60多场政府间对话。但是，以往的交流经验和广泛的交流活动，却未能使任何一方建立对对方长远目标的信任，相反，甚至可以说缺乏互信的问题正日趋严重。由于缺乏信任，双方领导人很难确定他们是否已经了解对方国家领导人对未来中美关系的深层次思考。

从经济上看，美国担心中国的重商主义政策将有损于美国经济复苏的机会。源自中国的网络活动可能不利于美国的商业秘密和技术，这使得这些担心进一步加剧。美国对中国实施的可能直接损害美国经济安全的政策尤为敏感。其中包括把人民币汇率控制在低于市场水平、对市场准入实行严格限制，以及对稀土金属出口的限制。

从政治上看，两国不是政治盟友。2012年中国对美国出口3518亿美元，从美国进口13289亿美元，数额巨大。但与美国其他的贸易伙伴相比，中国不像加拿大、德国、法国、意大利等国是北大西洋公约组织成员，也没有和美国建立类似日本、韩国的紧密安全关系。中国在某种程度上与前苏联类似，是美国事实上的“对手”，这样的定位是中国在C FIU S审查中被“另眼相待”的重要原因。美国不仅没有与中国建立战略或军事伙伴关系，而且美国国防部、其他国家安全部门以及国会中的一些意见领袖，都对中国怀有疑心。另外，中国的一党执政制度也从不同角度引发了美国的不信任。

从国际事务责任上看，美国不再认为中国是一个在全球规则方面应给予特殊待遇的发展中国家。华盛顿希望北京能够担负起主要大国应承担的责任，提供必要的国际公共产品。

从军事上看，美官方认为，随着中国的日益强大，中国可能会做出试图削弱美国影响力的举动。中国人民解放军希望控制邻近海域(“近海”)的强烈愿望，可能对美国自由进入公海并在其中自由行动提出挑战，而这种自由对美国来说是至关重要的。

在中国看来，正是美国的政策、态度和误解导致了两国之间缺乏相互信任。近年来国际体系出现了结构性变化：中国地位上升，已经跻身于世界一流大国之列；尽管美国目前仍具有雄厚的实力，但是正在走下坡路；印度、巴西、俄罗斯和南非等新兴国家正在越来越多地挑战西方主导地位，并且也在加强彼此之间以及与中国的合作；中国的发展模式为发展中国家提供了另一种可供借鉴的选择。所有这些看法结合在一起，让中国的许多政治精英们认为，美国企图牵制甚至阻碍中国的崛起，以维持其全球霸权。

(二)美国对于中国直接投资的技术性考量

首先，美国很介意中国直接投资中的国有企业成分。中国的国有企业在美国进行投资过程中，可能招致各种猜疑。美方担心可能存在技术的外溢，担心投资不透明，因此倾向于认为所有的国家出资企业都可能存在政治意图。2005年，中海油收购优尼科失败，其国有企业背景是最主要的影响因素。

其次，美国希望保护敏感领域，避免技术扩散。［4］2005年，美国国防部报告明确指出，中国军事力量的增强威胁到了美国的利益。在前言中，报告写道，“如果当前的趋势持续的话，中国人民解放军的能力对其他发达国家的军事带来明显威胁”。报告还指出，中国的经济和技术力量，与军事力量的增强是相互影响的。如果CFIUS认为，中国在美投资的企业，其技术或生产对于美国的国防能力至关重要，而且技术可能转移到国外，就需要制止。

中美之间爆发过的几次间谍案就是典型的例子。多年前的李文和案曾经沸沸扬扬，尽管最终以美方放弃而告终，但美国对于技术被泄露给中国的担心可见一斑。当然，美国对技术保密的重视不仅仅针对中方，对于欧洲国家也是如此。但随着中国的经济力量的逐步强大，美国的戒备心会进一步增强。

四、国家安全托词下的政治化过程

美国政府在对待外资的态度上，还受到各类利益集团政治化的影响。在这种情况下，国家利益背后隐藏的是企业利益，以及某些政治家的个人野心。

首先，政客们可能借打压中国投资来追求个人声望。

在中海油收购尼克森事件中，美国政坛中对中国有偏见的政客积极地进行阻挠。民主党参议员舒默向时任财政部部长盖特纳谏言称，华盛顿应该阻止中海油收购尼克森公司，除非中国给在其国内的美国企业更多公平机会。他在接受《华尔街日报》采访时表示，“美国应该对中国采取强硬手段。”众议院民主党领袖南希·佩洛西呼吁CFIUS“彻底评估”尼克森收购案。参议员霍文也表示，共和党议员打算提出新的能源立法。霍文称，“我们没有着手开始，中国人已经进发了，犹豫者成了失败者。”尽管中海油涉险过关，成功并购了尼克森，但来自美国政界的阻力会不断阻挠其他中资企业在美国的直接投资。

其次，中美社会文化的不同导致公众舆论导向。

美国《外交政策》杂志2012年1月11日发文，就美国人为何看好政客炮轰中国进行了讨论。文章称，调查发现，美国民众似乎乐于接受敌对中国的言论，尤其是对于中国发展成为经济强国这一方面。根据美国媒体CBS新闻和《纽约时报》2012年11月联合进行的一项民调，超过六成的美国人认为中国经济发展刺痛了美国，这一情绪在美国各党都存在。2012年12月，皮尤研究中心进行的一项民调显示，很多美国人认为中国的竞争是对美国的“极大威胁”，有将近90%的美国人认为中国至少构成了小的威胁。文章称，在竞选中，政客想要取悦未获得大学教育的白种选民，炮轰中国往往是很有效的。这部分选民群体中的大部分人经历了美国的衰退和中国的崛起，看到了美国的制造业就业机会流向海外。

第三，没有能善用美国的游说规则。

美国政商界的沟通有自己的特色，那就是“游说”。以Norton公司收购案为例。［5］1990年，在Exon-Florio成为正式的法律之前，119位国会议员联合写信给总统，要求对英国轮胎橡胶公司对美国公司Norton的并购进行调查。信中写道，他们认为任何针对Norton的并购对美国的国家利益都是不利的。但当一家法国公司Compagnie de Saint Gobain以每股价格提高15美元的价格试图收购Norton公司后，该公司开始游说这些国会议员改口。显然，Norton根据本公司的利益，间接操纵着CFIUS。同样，媒体猜测，之所以CFIUS否定了华为并购3Com公司，最主要的原因是可能影响到其竞争对手思科Cisco的利益。思科公司成功游说了国会议员，并直接导致了这一收购的流产。

中国企业在美国遭遇挫败，早期原因是不善于利用游说公司这一工具，当然也有运用游说公司未能达到积极效果的。近两年，美国国会敦促华为公司与中兴公司说明它们与中国政府的关系。华为想通过游说让美国国会放弃这种追查。2010年，华为公司等四家企业在美国的游说资金为42万5千美元，大多数来自华为公司。据透露，华为至少雇用过两名前美国国会议员参与游说。2011年10月以后，华为高调批评美国的市场准入政策，结果引致众议院罗杰斯等两位议员更具体的追问。于是，2012年年中，美国国会众议院拨款委员会批准一项修正案，禁止总统、副总统、国会议员、大使，以及行政当局需要国会批准的政治任命官员在离职后10年内为某些国家政府游说。

五、中国对美投资的可能走向及中国对策

本研究的主要目的，在于对美国针对中国投资的国家安全考量因素进行分析，进而综合分析这一格局的未来走向以及促使双方共赢的对策。

(一)可能走向：政治因素和商业因素会共同发挥作用，后者更占主导

美国对来自中国的直接投资尽管存在国家利益和国家安全的考量，但归根结底，美国经济发展需要来自国外的投资。美国当前经济增长乏力，尤其是就业压力巨大，外来投资能在一定程度上缓解就业压力一些研究表明，统计外来投资创造的就业数量难度较大。因为尽管外资企业创造了大量的就业，但很难判断如果没有这些企业的话，美国本土的企业所创造的就业数量会比这个少。所以，一般研究会集中在外资企业支付给工人的工资水平。。Edward Graham 等人(1994)的研究表明，在美国制造业，外国投资的企业支付给工人的工资比美国本土企业支付的要高一些。数据还表明，对于一些在美国的外资企业，其在研发上的支出高于美国在国外经营的企业。从美国对日本的态度上也可以看出来，尽管美国一度对日本的投资加以遏制，但经过不断调适，目前双方的关系相对融洽，互惠互利。

将来，美国在关键技术领域依然会加以限制，但也不是铁板一块。

在制造业的一些夕阳产业，存在较多的直接投资机会。在美国，这些产业因为成本高、国际竞争力弱而逐步退出，中国企业的进入既可以打开在美国的市场，又能增加当地就业，会受到美国各界的欢迎。三一重工、南山铝业、万向集团等都在美国顺利地实现了投资和并购。

(二)中国对策：知己知彼，增加透明度，完善本国相应法律

首先，学习相关国际规则，加强沟通，增加透明度。

一直以来，在中国企业界流行着一种遏制论或阴谋论的论调，不少人认为美国对于中国的投资是非常警惕甚至于歧视的。但实际上，中国企业的透明度不足也是一个重要的影响因素。这不仅是中国企业进入其他国家市场的前提，也是企业长期持续健康发展的前提。要充分认识到美国媒体的重要性，利用媒体多做正面的宣传，在改变美国国会议员、政府官员以及普通民众的认识上多下功夫。

其次，鼓励民营企业更多地走出去。

我国的对外直接投资大军中，国有企业一直处于领军地位。这一方面是因为国有企业具有资金优势、人力资源优势、海外经验优势等，另一方面也表明我国民营企业国际竞争能力不足。今后应为民营企业对外直接投资方面提供更加有力的支持，包括提供东道国的政治、经济、社会、法律、产业等各方面信息，为民营企业在审批、金融服务、人才培养等方面等提供服务。

第三，应对“关键技术”问题应讲究策略。

CFIUS的审查主要针对的是“关键性基础设施产业”和“关键技术”。中国与美国确定的“关键性基础设施行业”密切相关的行业主要是：电信业、能源业、制造业与金融业，其中电信业和能源业受到的影响最大。针对“关键技术”问题，中国需要特别避免国有企业，甚至是国家控制的企业对美国高科技公司的并购。对CFIUS判定“关键技术”的四项法规进行分类处理，尽量避免军品清单和原子能进出口条例中涉及资产的收购，有选择地并购商业控制清单中涉及资产企业。

第四，应加强本国的外来投资安全审查立法。

与众多中国企业在美国遭到封杀形成鲜明对比的是，在关系到国计民生的信息技术关键基础设施上，中国一些重要部门大多应用的是美国的技术和产品。应以中国的国家利益和国家安全为着眼点，借鉴美国的经验，制定中国自己的《外国投资安全法》。

［参考文献］

［1］［4］［5］ Edward M Graham and David M Marchick, US National Security and Foreign Direct Investment, 2006, Institute of International Economics

［2］ 中国首登美国投资审查榜榜首［N］.南华早报，2014-01-13

［3］ 李侃如，王缉思.中美战略互疑：解析与应对［EB/OL］. http://wwwbrookingsedu/experts/lieberthalkaspx?sc_lang=zh-CN.