第六节 经济福祉由非均衡型向包容共享型转换

国家行政学院经济学教研部 编著

人民出版社 出版

习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。 ”全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这是坚持我们党全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求。全面深化改革必须使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。在经济新常态下，发展将更趋均衡，我们将不断改革创新社会体制，增进人民福祉。

一、城乡二元结构逐步向一元结构转换

党的十八大报告指出，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是第一次在党的报告中从农民与现代化的战略高度提出的重要思想，是党中央对中国农民在全面建成小康社会过程中主体地位的进一步确立，是我们党执政为民理念的进一步体现，意义重大而深远。随着我国新型城镇化和新农村建设的加快推进，由城乡二元结构向一元结构转型，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系正在加快形成。

城乡二元结构，是指在制度上把城镇居民和农村居民在身份上分为两个截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。比如，在户籍制度方面，户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，也大部分时间不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。

现代化是一个由农业文明向工业文明转变的历史进程，在以工业化和城市化为主要内容的现代化进程中，农民很容易被抛弃在现代化进程之外，不能平等参与现代化进程，更无法共同分享现代化成果，尤其是在我国这样一个拥有五千年历史的传统农业大国。回顾新中国成立以来我国经济发展和现代化建设的历程，在相当长的时间里，由于工业化优先发展的战略，形成了城乡二元结构，农民付出甚多，获取甚少。正是通过农村改革极大地解放和发展了农村生产力，调动了广大农民参与现代化建设的积极性，我国的现代化建设才有了稳定的基础和强大的社会动力。尤其是党的十六大以来的十年间，粮食生产实现了“九连增”，确保了国家粮食安全。“菜篮子”供应丰富，极大地满足了市场供应和人们日益增长的生活需求，有力地支援了我国工业化和城市化的快速发展，支援了我国的现代化建设事业。

我国是一个 13亿人口的发展中大国，也是一个体制转型国家。在这种条件下，破除城乡二元体制，统筹城乡发展，既没有现成的经验可循，也没有既定模式可以照搬。近年来，我国坚持城乡发展规划一体化、城乡间生产要素流动市场化、城乡居民公共服务均等化的方向，围绕农村产权制度、城乡建设用地市场建设、户籍制度、城乡基本公共服务制度、农民工市民化、城乡社会管理等多个领域的改革，进行了积极探索，积累了许多行之有效的经验。以农村居民人均收入为例， 2013年我国农村居民人均年收入已达到 1.61万元（见图 2—2），增速明显快于城镇居民。这些趋势表明我国的城乡关系正由二元结构向一元结构转换。

二、区域协调发展不断得到改善

改革开放以来，我国实施的是以东部沿海地区为发展重点的区域非均衡发展战略。这在初期很大程度上激发了经济发展的活力和动力，促进了国民经济的持续快速增长，但也同时带来了结构性产业失衡和区域失衡的问题。

为此，“十一五”以来，国家制定和颁布了许多关于区域协调发展的重要政策及指导意见，使我国的区域发展呈现出一系列积极的变化：区域间发展差距扩大的势头得到一定的遏制；产业从沿海向内地转移趋势明显，中西部增长极不断涌现；对欠发达地区的扶持力度持续增大，极大地促进了上述地区的经济发展和社会进步；区域合作广 度和深度不断加强。

我国通过推动主体功能区战略，优化国土空间开发格局，实现区域可持续发展等举措，区域协调发展不断得到加强。在“十二五”发展纲要中，指出“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”。区域发展总体战略阐明了我国未来区域发展的总体方向，而主体功能区战略则阐明了我国区域空间开发的秩序与方式。两大战略相辅相成，共同构成我国区域协调发展的完整战略格局。

自 2008年以来，中西部地区经济增速连续 5年高于全国平均水平，我国经济版图正在发生深刻变化。 2012年数据显示，贵州、重庆、云南等省市的经济增速位列全国前三位（见图 2—3）。从整体上看，我国的经济增长中心不断向中西部地区拓展，中西部一些重点地区对区域发展的支撑作用愈发增强。而中西部地区所具有的综合资源优势、工业基础、科技实力优势以及更加注重转型、创新、可持续的

发展理念，给包括金融业在内的各行业带来了广阔的发展空间，区域协调发展战略不断得到有效实施。

此外，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略正在抓紧实施，区域增长格局与协调发展正发生重大而可喜的变化。在新常态下，经济福祉走向包容共享型将是长期趋势。

三、新常态下经济福祉将向包容共享型转换

从城乡关系变化与区域协调发展等层面可以看出，经济福祉由非均衡型向包容共享型转换，将是新常态下的长期趋势。“包容”的要义是共享，包容性发展，并不是为了经济增长而不择手段，而是要通过合理的制度安排、公平正义的方式，让发展的成果普惠大众尤其是弱势群体，并由此构筑新的发展基础。

在一个发展不平衡、利益格局多元化的社会，提倡包容和共享，并非要泯灭一切差别，回到平均主义大锅饭的老路上去，也不是屈从于贫富分化、特权垄断等不良现象，因为这两者都会抑制发展活力，引发社会问题。包容性的共享，就是要在正视合理差异的基础上，开辟一条既做大蛋糕又分好蛋糕的新路，为人们创造平等发展的环境、公平竞技的舞台，让真才实学者获得向上流动的机会，让教育、医疗等优质资源服务更多人，让普通劳动者从收入分配中得到更多“甜头”。

实现经济福祉向包容型转变，还要不断促进社会公平正义、增进人民福祉。我们讲促进社会公平正义，增进人民福祉，是从最广大人民根本利益出发，从社会发展水平、从社会大局、从全体人民的角度看待和处理这个问题。我国现阶段存在的有违公平正义、不利于增进人民福祉的现象，许多是发展中的问题，是能够通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的。我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把“蛋糕”做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实的物质基础。这样讲，并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义、增进人民福祉的问题。“蛋糕”不断做大了，同时还要把“蛋糕”分好。我国社会历来有“不患寡而患不均”的观念。我们要在不断发展的基础上尽量把促进社会公平正义的事情做好，既尽力而为、又量力而行，努力使全体人民在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。

实现经济福祉由非均衡型向包容共享型转换，主要靠制度的改革创新。不论处在什么发展水平上，制度都是实现社会公平正义，实现包容共享、共同富裕的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展的权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好地体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。