党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是顶层设计和描绘法治中国建设的总路线、总蓝图，又是统筹规划和部署法治中国建设的具体任务、具体方案。《决定》最具现实意义和实用价值的是坚持问题导向，直面法治建设领域的突出问题，回应人民群众的迫切期待，回应改革对法治的需要，这对于引领和推动我们建设法治中国具有重要意义。
直面立法领域的突出问题
《决定》直面我国立法领域存在的立法质量不高、立法反映民意和客观规律不够、解决实际问题有效性不足、可操作性不强以及部门利益立法、通过立法争权诿责等问题，提出要完善立法体制，提高立法质量，推进科学立法、民主立法。
一是要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全面性、基础性法律草案制度。要由政府主导型立法向人大主导型立法回归，特别是要逐渐收回政府税收立法权、回归税收法定主义，也就是将政府主导的税收立法转为人大税收立法。为了理顺各部门、各环节之间的关系，及时了解各方的利益诉求和分歧争议所在，人大相关部门可以提前介入专业性较强，利益关系调整较为复杂的法律法规草案的起草工作，要积极发挥260万各级人大代表的作用，建立立法联系点，问法于民，使人大代表更好地代表民意、发挥民智、凝聚民心。
二是要加强和改进政府立法制度建设。首先，要完善行政法规、规章制定程序，完善法律草案表决程序和对重要条款单独表决程序，对重要条款单独表决，使立法者对重要条款中的关键问题研究分析透彻、议决充分，而单独表决在先，整体表决在后，使得立法环节更民主、更科学、更具责任感；第二，要完善公众参与政府立法的程序制度，如立法听证程序制度，政府法规、规章草案向社会公开征求意见程序制度，质询、会商、组织民众讨论程序，通报行政立法反馈意见采纳程序等等；第三，要加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，为了防止部门利益立法，建立由专门的法制机构组织起草法律法规的工作机制，并积极探索开展政府立法出台前成本效益评估，社会风险评估和实施后的立法质量评估工作；第四，要明确地方立法权限和范围，对立法权限进行合理划分，为了充分发挥地方主动性和积极性，依法赋予地方很多的立法权，依法赋予设区的两百多个市（地级市）地方立法权。同时明确地方立法权限和范围，禁止地方制定发布立法权限之外带有立法性质的文件；第五，要落实立法责任制，防止立法消极不作为，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。
三是要提高立法质量，推进科学立法，民主立法。这三者之间有一定的逻辑联系，坚持科学立法，科学平衡社会关系和社会利益，能够更好地体现立法的民主化；坚持民主立法、开门立法、公共立法、民意立法、广开言路，集思广益，最大程度地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益诉求，才能保证立法的科学性；而推进科学立法，民主立法，是提高立法质量的根本保证。
提高立法质量，需要精细化立法，增加法律的可操作性，实用性，注重和加强改善民生和社会建设方面的立法，回应人民群众对教育、医疗、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护等方面的立法期待。科学立法、民主立法，提高立法质量，要使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。立法速度固然重要，立法质量更为重要，因此，“不仅要注意解决法律有没有的问题，还要切实解决法律适应不适应、管不管用的问题”。 立法是执法的起点，守法的基础，执法与守法首先统一于立法，好的立法制度才能产生出好的立法产品，良法才能最终带来全社会成员的普遍认可和遵守，良法为治，恶法非法，立良法才能行善法，“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”
直面执法领域的突出问题
《决定》直面执法领域最重要的执法主体，即各级政府权力过大，干预过多，监管不到位等问题，其深层次的根源是长期以来忽略了发挥市场配置资源的基础性作用，忽略了发挥社会组织在社会公共事务中的管理作用，导致政府与市场、企业、社会的关系始终没有很好理顺，行政执法体制存在的多头执法、职责不清、权责不明、趋利式执法、选择性执法等问题始终没有很好解决。《决定》针对这些问题，明确提出要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
首先，要全面履行政府职能。真正做到“职权法定、授权行政，于法有据，越权无效”，坚持有所为，有所不为，最大限度减少政府对微观事务的干预，把精力主要放在制定规则，制定标准，管好反垄断，反不正当竞争，反假冒伪劣，反坑蒙拐骗，营造公平竞争的市场环境，提供必需的公共服务和维护社会公平正义上，实现从“全能政府”向“有限政府”，“权力型政府”向“服务型政府”的转变。推行政府权力清单制度，即“法无授权不可为”，防止行政机关法外设权、行权，解决政府乱作为、滥作为以及权力设租寻租等等问题；推行负面清单制度，即“法无禁止皆可为”，解决给企业松绑，给市场、企业、民间更大的空间，最大限度地释放市场和社会活力的问题。推行责任清单制度，即“法定职责必须为”，解决政府消极不作为、懒政、怠政、失职、渎职的问题。
其次，要健全依法决策机制。决策是行政权力运行的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，一要建立和完善重大行政决策法定程序制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论《决定》作为重大行政决策的法定的前置程序，确保决策的科学性、合理性，避免决策专断和失误。二要积极推进政府法律顾问制度，对重大行政决策的合宪性、合法性严格把关。三要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，使行政问责走向理性问责、常态问责和制度问责。
再者，要深化行政执法体制改革。一是要推进综合执法，这不仅是部门机构之间权力的简单合并，更是一种权力结构的重组和再造，是大部门制机构调整与职能转变、职能定位有机结合起来的行政执法体制的改革。重组政府机构，科学合理配置执法力量，加快推进执法重心和执法力量向市县下移，减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域推行跨部门综合执法。二是要加强对市县行政执法统一领导和协调，理顺城管执法体制，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。三是要严格规范公正文明执法，规范执法行为和完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法《决定》法治审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为执法行为规定具体操作流程，为执法活动提供明确依据，从制度上解决执法不公问题。四是要强化对行政权力的制约和监督，充分发挥各监督主体的作用和积极性，科学设定监督职责，完善监督程序，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，建立常态化、制度化的监督机制。加强对政府内部权力的制约，特别是对权力密集型、资源密集型、资金密集型的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部监督，防止权力滥用。要完善监督问责机制和审计监督制度，保障依法独立行使审计监督权，切实提高审计机关的履职能力和水平。五是要加大政府信息公开，坚持以公开为常态，不公开为例外，行政权力公开透明运行是政府接受全社会监督的前提和保证，让权力在阳光下运行，以公开促公正，以公开树公信，以公开保廉洁。
直面司法领域的突出问题
为公正司法，严格司法，《决定》提出：一是要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行职责的保护机制；二是要禁止司法机关内部人员，包括法院领导审批案件、过问案件、交办案件，干扰审判人员履行职责，这些都要记录在案，进行责任追究；三是要推进严格司法，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责机制，健全错案防止、纠正、责任追究机制，真正做到让审理者裁判，由裁判者负责；四是要探索司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，并推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，变立案审查制为立案登记制。
为优化司法职权配置，《决定》提出：一是最高人民法院设立巡回法院，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，这样做，有利于方便当事人诉讼，解决进京打官司成本高的问题，有利于减轻最高院接访压力，使最高院集中精力制定司法政策和司法解释、审理有重大指导意义的案件；二是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，建立司法管辖区域与行政区划适当分离制度，有利于排除行政干扰和地方保护，避免出现诉讼的“主客场”现象，有利于平等保护外地当事人的合法权益。
为解决“民告官”诉讼难，审理难，执行难等问题，《决定》提出：一是要健全行政机关依法出庭应诉，支持法院受理行政案件，尊重并执行法院生效裁判的制度；二是要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，使检察机关对行政违法行为的监督范围从过去的监督职务犯罪拓展到监督行政权力的乱作为、不作为，从保护过去的直接利害受损者扩大到保护所有利益相关人和间接受损人，特别是针对国有资产流失、环境污染与破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程投标过程中的违法行为和政府行政决策失误等问题，为了公益目的，在无传统诉讼资格人的情况下，由公民、法人和社会组织提请检察机关进行公益诉讼，对公共利益实施保护，意义重大。
为提高司法公信力，《决定》提出：一是要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度，扩大参审范围，加强人权司法保障；二是要构建开放、动态、透明、便民的阳关司法体制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度，不仅是裁判文书上网，审判流程信息、执行信息也要公开上网，“明确建立审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台”，以公开促公信，倒逼司法机关公正司法，使司法公开进一步制度化、规范化、常态化。
直面守法领域的突出问题
《决定》直面守法领域存在的全社会法治意识淡薄，法律权威不够，特别是领导干部尊法、守法、用法观念不够等问题，作出了“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的重要部署。
增强全社会厉行法治的积极性和主动性。《决定》强调，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。法治的实现本来就是靠公民的自觉和自主行为，而不是依赖警察和国家强制力。只有当公民的权益得到法律的维护和保障，法律才能真正被信仰和遵守，正如法国思想家卢梭所说的：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”小到文明行走和自觉排队，大到依法办事和依法治国，都表明法治的根基在于公民发自内心的拥护、敬畏和信仰。总之，真正能阻止违法犯罪的，乃是守法的意识、守法的文化。因此，要使法治文化、法治精神内化为每个社会成员的自觉观念，外化为自觉行为，形成守法光荣，违法可耻的社会氛围，要使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者，自觉遵守者，坚定捍卫者。
动员全社会力量，推进法治社会建设。法治社会建设是全面推进依法治国的重要组成部分，在法治国家，法治政府，法治社会三位一体的建设中具有基础性地位和关键性作用。全面推进依法治国，需要全社会的共同参与和共同努力，法治的实现，要靠全社会信仰法律，全民遵守法律，如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认可“权大于法”、“朝中有人好办事”的潜规则，遇事信访不信法，靠找门路，托关系，甚至采取聚众闹事，认为大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决，而不是依法维权，那么，就不可能建成法治社会和法治国家。
《决定》第一次就法治社会建设进行具体部署：一是要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，健全普法宣传教育机制，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容；健全普法责任制，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制；创新普法形式，开展以案说法，以案释法，发挥典型案例的教育警示作用。二是要健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”，对违法失信者建立失信黑名单制度和市场退出机制，建立多部门，跨地区失信联合惩戒机制。三是要推进多层次、多领域依法治理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。四是要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，努力形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面。
全民守法，要求领导干部带头遵守宪法法律，切实维护法律的尊严和权威。领导干部依法办事，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力是推动全社会树立法治意识的关键。法治社会建设首先要求领导干部学法、守法、护法，对宪法、法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的意识。领导干部按规矩办事，按规则办事，按程序办事，按法律和制度办事，才能推动形成全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好的法治环境。
《决定》将领导干部能不能带头遵守国家法律法规，是否依法办事作为考察干部的重要内容，并把法治思维、依法办事的能力和法治建设的成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，也就是用“法治GDP”来考核干部。
因此，只有弘扬法治精神，建设法治文化，用社会主义核心价值观引领社会思潮，凝聚社会共识，提高公民道德素养，引导人民依法维护权益和自觉履行义务，并通过立善法，行善法，拓展人民有序参与立法途径，提高法律的质量和实用性，确保执法机关严格规范文明执法，努力使人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，才能实现全社会厉行法治，也只有科学立法、严格执法、公正司法，方能最终实现全民守法。
（作者：中共中央党校政法部教授）
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