发挥好连接政府与市场的桥梁纽带作用——关于深化政策性金融体制改革的思考

　　党的十八届三中全会《决定》明确要求，推进政策性金融机构改革；研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。政策性金融是以国家信用为基础，在政府支持下，为实现国家战略和特定政策目标而进行的金融活动。作为一种服务于公共目的的混合财政金融制度，它是重要的财政金融工具和连接政府与市场的桥梁纽带。在我国经济转型升级新阶段，深化政策性金融体制改革是处理好政府与市场关系、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的一个有力抓手。

　　政策性金融的基本内涵与国际经验

　　发展政策性金融是应对“市场失灵”的一种举措。20世纪中叶以来，政策性金融在世界各国广泛建立。从运行方式看，它与商业性金融一起构成现代金融体系；从公共职能看，它是现代财政体系和职能的延伸。各国政策性金融虽有不同发展模式，但存在一定共性。

　　政府与市场合作的产物，在商业性金融抑制的领域发挥协同引导作用。政策性金融不以利润最大化为目的。它以金融方式运行，基本功能是依托公共资源分担部分市场风险，解决风险与收益不对称导致的资源流动凝滞问题，在全社会范围内实现金融资源更合意的配置，以金融方式完成政府目标和要求。政策性金融发展以不妨碍“市场决定性作用”为前提，多数国家的政策性金融机构注重与商业性金融机构灵活合作。比如，美国政策性金融机构最主要的业务类型是担保和保险，通过为业务对象提供担保，分担商业性金融风险，鼓励商业贷款流向特定目标对象。

　　立法先行，依法规范和监管政策性金融机构运营。作为混合的财政金融制度，政策性金融涉及公共资金，客观上要求由国家颁布专门法律，以法律方式规范政策性金融机构和政策性金融业务。在立法方面有两个基本特点：一是针对政策性金融机构分别立法，通常是一类机构一部法律；二是经济发展程度越高，针对政策性金融机构的立法越细。

　　以国家信用为基础，由财政提供资金支持和信用担保。政策性金融机构的资金来源，除了政府拨付资本金，主要是发行债券、借款等，资金运用主要是在国家鼓励的期限长、收益低的领域，或对一些信用弱势企业和个人提供优惠性融资，这些是商业性金融无法涉足或不愿承担的。因此，政策性金融机构除了资本筹集，还需要政府提供补贴。但政策性金融机构融资又不同于财政筹资，其基本运作方式是信用方式，必须保证资金运营的安全，保持一定自我发展能力，在符合国家发展战略和政策目标前提下，自主行使信贷决策权。

　　国家财政负责监管，将政策性金融机构业务纳入财政体系管理。政策性金融机构由政府或政府机构发起、出资创立、参股和担保，服务于特定政策目标，形式上是金融，实质上是财政职能的延伸，涉及财政资金的有效运用和政策目标的实现，与财政风险直接关联。因此，多数国家将政策性金融机构的监管职责归属于国家财政，其金融活动也纳入国家财政体系统一管理，并向立法机关报告。在具体做法上，通常对政策性金融活动进行规模限制，并核准年度业务计划。

　　我国政策性金融发展面临的主要问题

　　1994年以前，我国政策性金融功能由工、农、中、建四大国有专业银行分担。以1994年国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的组建为标志，我国政策性金融体系构架基本确立。2001年中国出口信用保险公司组建、2008年国家开发银行改制，标志着我国政策性金融体系随着改革开放的推进不断调整。总的看来，我国政策性金融在经济社会发展中发挥了一定作用，但宏观图景不清晰、微观运行缺规则，在发展战略、运行机制、监督管理等层面仍然存在不少问题。

　　政策性金融与商业性金融边界不清。1993年发布的《国务院关于金融体制改革的决定》对我国政策性金融的定位是：“建立政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。”但在现实中，政策性金融商业化、商业性金融政策化的色彩时淡时浓，政策性金融发展战略左右摇摆，缺乏科学合理的规划，体系不完整，区域布局不合理，与商业性金融的边界不清。

　　缺乏专门法律，规制上“张冠李戴”。我国政策性金融机构仍然处于机构章程规范阶段，缺乏相应的专门法律。在实际运营中，政策性金融机构遵从的是商业性金融法律。这种规制上的“张冠李戴”妨碍政策性金融功能的有效发挥，也容易诱导政策性金融商业化。例如，目前商业银行规制中流行的资本充足率、资产质量、管理能力、盈利和流动性5个方面评价方法，虽然其中有些指标也适合于评价政策性金融机构的稳健性，但整体上看，有可能诱导其偏离政策取向。

　　政策性金融监管主体不清。政策性金融是财政职能的延伸，是政府的财政性工具，客观上需要明确行使管理职责的主体部门，建立科学的政府意图决策和传导机制。但在现行体制下，政策性金融机构的金融债券发行、年度业务规模、市场准入、业务监管分别由不同部门负责，相关行业主管部门也对其业务进行指导。由于不同部门职责定位不同，在政策性金融机构的业务重点、规模控制、风险防范等方面的理念和诉求并不完全一致，导致政策性金融监管陷入“多龙治水、分工不负责”的局面。

　　政策性金融业务的动态调整机制缺失。20年来，我国政策性金融机构的业务范围不断扩大，已超出章程的规定。但由于政策层面没有对政策性业务由谁界定、按什么界定予以明确，也没有对业务范围调整形成制度性安排，目前难以实现业务范围的动态调整，也难以对政策性金融机构自发的业务调整行为形成有效约束。同时，政策性金融机构没有对不同性质业务实行分类管理、分账核算，不同类别业务的成本、收益混在一起，政策性业务和商业性业务界线逐渐模糊。

　　政策性金融机构内部治理结构不完善。我国政策性金融机构的内部治理结构存在明显缺陷，管理方式偏向行政化，存在追求盈利的倾向，对自身“能做什么、该做什么”认识不一。近年来，政策性金融机构出于“做大做强”的内在冲动，以“自营性业务”名义开展了许多新增业务。部分新增业务具有明显商业化色彩，甚至与商业金融出现竞争，政策性职能定位有所弱化，金融资源配置的战略性与社会合意性明显下降。

　　深化政策性金融体制改革的思路

　　明确政策性金融机构的设立原则与职责分工。坚持立法先行，构建政策性金融法律体系，以专门立法形式明确政策性金融体系的战略定位、总体框架、经营宗旨以及退出程序，以正面清单方式明确政策性金融机构的业务范围、资产负债形式与资金融通渠道和规则，明确政策性金融与政府融资、商业性金融的界限。政策性金融机构的设立原则有三条：一是专业性。只能开展对应领域相关政策性金融业务，不得从事规定业务以外的金融业务。二是政策性。充分体现国家战略目标，紧密配合国家“五位一体”的总体布局和政策意图，关注和服务有关国计民生的战略性项目，不参与市场竞争，保本微利，不以利润最大化为目标。三是低成本性。由于政策性金融业务收益低，其匹配的资金成本相应较低，这需要国家提供低成本资金来源，以保障政策目标的充分实现。

　　明确政策性金融业务范围及其动态调整机制。在原有分工基础上，结合修改章程和制定法律法规，明确界定各政策性金融机构的业务范围，加快解决政策性金融缺位、越位问题。同时，根据国内外经济形势变化和宏观调控政策意图，适时调整政策性金融服务领域，防止出现新的越位、缺位问题。当前，应将住房保障、重大基础设施建设、小微企业发展、科技进步、环境保护等关键基础领域纳入政策性金融支持范围。同时，丰富政策性金融机构类型，充分发挥政策性银行、保险、担保、产业基金等机构与业务的组合效应。

　　明晰政策性金融监管主体及监管权责。国家财政是国家信用的提供者，既承担政策性风险，又是政策性金融机构的出资人。按照便利高效、权责一致的原则，国家财政部门应是政策性金融的主要监管者。财政通过评价和考核其政策绩效、构建长效的资本补充机制等方式，实施微观与宏观相结合的审慎监管，并将其风险纳入财政风险管理范畴。财政监管的职责是，依据特定政策目标，对政策性金融机构资本金增补、业务范围调整、坏账核销、准备金提取、财务健康状况和政策目标实现程度的评估等作出决策。

　　建立适合政策性金融特点的负债规模管理机制。政策性金融机构的负债享有国家隐性担保，应研究将政策性金融债券纳入财政隐性风险管理范畴，通过负债管理方式对政策性金融机构进行规模管理，并对自营性业务占比实施严格控制。在具体业务规模方面，探索建立逆周期调节机制，在宏观经济上行周期、商业机构开展业务意愿比较强时，适当收缩政策性金融机构业务规模；当宏观经济进入下行周期，则支持政策性金融机构加大业务开展力度。

　　促进市场合作型政策性金融体系建设。参照国际经验，政策性金融机构应注重与有资质的商业性金融机构开展业务合作。可以委托商业性金融机构提供具体的政策性金融服务，通过协议提供业务成本补偿和合理回报，并共同承担风险。这一模式，可以降低政策性金融机构业务运营成本和风险，利用市场遴选机制和监督机制提高政策性金融服务的透明度和效率。