唐勇：浙江小城镇发展模式启示——一个基于“发展维度”的分析框架

［摘要］经验文本对小城镇发展模式的归纳并不充分。基于“发展维度”分析框架的提出，能够在一定程度上解释小城镇的“单维度”、“双维度”和“多维度”三种发展模式，并挖掘推动发展模式变迁的诱致性和强制性因素。浙江从中心镇向小城市培育试点的实践，实际上是从中心镇“以产业筑城”的单维度发展向小城市“以产业和功能筑城”的双维度发展转型。未来应向“以人为核心”过渡，走出“多维度”发展之路。

［关键词］小城镇；发展维度；转型

［中图分类号］F292.0［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)06-0086-05［收稿日期］2014-07-09

［基金项目］国家社科基金项目（14BJY100）

［作者简介］唐勇，浙江行政学院副教授，科学发展观与浙江发展研究中心研究人员.

十八届三中全会和新型城镇化规划纲要提出“鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局；加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置向中小城市和县城倾斜”。这可视为贯穿未来小城镇理论研究和实践工作的战略总揽［1］。

笔者针对浙江探索小城镇发展的重点工作“小城市培育试点”展开研究，力图在经验文本基础上对小城镇发展的浙江经验进行理论概括。浙江小城市培育的指向是200个“中心镇”，通过梳理文献我们发现既有文献未能回答的三个问题：（１）以培育小城市的战略推进小城镇发展体现出中心镇发展模式的转型，经验文本对发展转型的归纳欠充分，新发展模式形成的关键因素等论断模糊。（２）未能回答小城镇在何种阶段、什么条件可以考虑发展城市经济而非传统县域经济，其理论依据和动力机制是什么。（３）对小城镇的类型差异及政策供给的有效性、针对性研究欠深入。本文就小城镇发展转型立论，将浙江小城市培育试点的实践归纳为：从中心镇“以产业筑城”的单维度发展向小城市“以产业和功能筑城”的双维度发展转型。

一、小城镇发展的三种模式：基于“发展维度”的分析框架“维度”是物理学和哲学概念，指时空坐标的数目。“发展导向维度”（development dimension）出自领导行为理论，指领导者为寻求新机会新方法鼓励下属开展创新活动的行为倾向［2］。笔者结合这两个概念，提出一个新的基于“发展维度”视角的小城镇发展模式分析框架：在分析框架内，“单维度”发展模式指小城镇发展遵循产业特别是制造业发展来建设、管理城镇，简称“以产业筑城”；“双维度”发展模式指小城镇发展遵循产业发展和城镇功能培育为主线建设、管理城镇，简称“以产业和功能筑城”；“多维度”发展模式则包括３个维度，将小城镇发展所依托的“历史人文、生态环保、公共治理”拟合为１个维度，再加上产业发展和功能培育２个维度，简称“以人文、生态、治理，以及产业和功能筑城”。

（一）传统中心镇：制造业为中心的“单维度”发展模式

浙江200个中心镇尤其是产业强镇（约为60%）一般为县域经济中心，依托块状经济、产业集群驱动经济社会发展。中心镇产业集群集中在电气器材、纺织、服装、交通设备、通用设备、金属制品、化学制品、化学纤维等八大产业，2012年八大产业产值规模占全省工业产值50%。中心镇以制造业为中心的“单维度”发展，近年来矛盾日益凸显：（１）城镇化滞后工业化。市镇设施、城镇功能、公共服务无法满足城镇人口的生活消费和居住品质，户籍人口增长缓慢。（２）城镇发展的约束条件由“硬件”转变为“软件”。土地、资金等要素对城镇发展的约束下降，发展绩效日益取决于政府动员、组织、管理社会资源的能力，以及对人才、技术等的集聚能力。

传统的中心镇发展以改革开放为起点，走出一条“单维度”以产业筑城的“Ｓ”形曲线。这一模式的中心是产业发展，一切城镇建设和功能均依托、伴随块状经济、集群的兴起自发地发展，城镇交通、市政设施、教育、医疗、文化、卫生等系列城镇功能在产业兴起的区块集中、布局。城镇发展水平分两个阶段：第一阶段是快速发展期，呈现出发展周期短、发展水平上升快的特点，是曲线中的“下凸”部分。时间是块状经济从起步到完成地理集中，产业链和产业组织形成关联网络；第二阶段是稳定发展期，呈现出发展周期较长，发展水平上升稳定的特点，是曲线中的“上凸”部分。在快速发展“下凸”部分达到“拐点”后，发展水平趋向稳步上升呈现“上凸”形态，城镇功能基本能满足集群所在区块的需求。以时间为横坐标，城镇发展水平为轴坐标，作小城镇“单维度”发展模式曲线图。（图1）

图1小城镇“单维度”发展模式

（二）小城市培育试点镇：产业和功能的“双维度”发展模式

随着小城镇“以产业筑城”的问题越来越突出，小城镇在产业筑城的基础上掀起“以功能筑城”的高潮。2007年浙江省委省政府实施“中心镇培育工程”，2010年从200个中心镇中选出第一批27个中心镇试点小城市培育，2014年推出第二批16个试点镇。以2011年为“拐点”，我们将2011年之前“以功能筑城”阶段称为“诱致性变迁”引发的城镇发展转型，以实现城镇功能向城镇产业发展的“稳步”追赶；将2011年之后的“以功能筑城”阶段称为“诱致性和强制性变迁”共同作用的城镇发展转型，以实现城镇功能向城镇产业发展的“快速”追赶［3］。城镇发展由此形成以产业发展和功能培育为线索的“双维度”发展模式。

诱致性变迁导致的城镇转型表现为：（１）城镇化滞后引发由中心镇自觉的功能培育。城镇功能建设加快，功能拓展、提升。（２）功能由集群区块向镇区（城市建成区）、镇域辐射，对内辐射能力增强。这一阶段为功能稳步提升阶段。诱致性和强制性变迁共同作用的城镇转型表现：（１）中心镇自觉的功能培育与外力助推作用的结合。（２）外联网络、城镇体系分工互补、区域协调发展能力增强，功能上衔接周边大、中、小城市的基础设施与公共服务，对外集聚、吸纳能力增强。这一阶段为功能快速提升阶段。

“双维度”发展强调的不是与政策文本提出的“产城融合”割裂，而是有区分的统一，强调了产业发展和功能培育各自的基础与连贯性。具体表现：在“产业筑城”老城区，强调培育“功能”；在“功能筑城”特别是以住宅建设为主的新城区，强调加强“产业”；在增量的新城市建成区，强调“产城融合”双维度发展。以时间为横坐标，城镇发展水平为轴坐标，作小城镇“双维度”发展模式曲线图（图2）。需要说明的是，“以功能筑城”曲线与“以产业筑城”曲线之不同处在：两者的凹凸性是不同的。“以功能筑城”曲线在“拐点”前是稳定发展期，“拐点”后是快速发展期；而“以产业筑城”曲线在“拐点”前是快速发展期，“拐点”后是稳定发展期。

图2小城镇“双维度”发展模式

（三）国外著名小城市：历史人文、生态环保与公共治理导向的“多维度”发展模式

许多发达国家著名小城市拥有悠久的历史文化，或有着优美的自然环境和资源，大多以生态环保和公共治理的理念贯穿城市建设、管理的各方面，不断推进、提升小城市的发展水平［4］。在“人文、生态、治理”维度中，有的小城市以“人文”为主线、有的以“生态”和“环保”为主线、有的以“公共治理”为主线；这些主线构筑在城市的产业、功能之上，引领城市的全面发展。我们将“人文、生态、治理”三个维度各自的发展曲线拟合成一条从左下到右上的直线，表达时间与“人文、生态、治理”发展水平的正相关性。“以人文、生态、治理筑城”代表城镇现代化的价值理念和精神实质，它应高于、并引领“以产业、功能筑城”。而“产业、功能”两个维度中，“产业”先发、“功能”培育由诱致性变迁引发、而后由诱致性与强制性变迁共同作用，最终两者趋于重合，实现“产城融合”。（图3）

图3小城镇“多维度”发展模式

二、浙江中心镇从“单维度”到

“双维度”发展转型的机理根据小城镇“发展维度”分析框架考察浙江改革开放以来“中心镇”到“小城市培育试点”的转型，我们认为：从“九五”末期公布中心镇名单（2000）至“十一五”末期10年间，是中心镇稳步培育城镇功能追赶产业发展水平时期，称为“诱致性变迁”推动的“双维度”发展；以“十二五”公布小城市培育试点名单并提出“三年行动计划”（2011）为拐点，是小城市培育试点镇快速提升城镇功能，内、外力共同作用追赶产业发展水平时期，称为“诱致性和强制性变迁”推动的“双维度”发展。

（一）“单维度”向“双维度”发展转型的“诱致性”因素

逐一分析引发中心镇从“单维度”向小城市试点镇“双维度”发展模式转型的各种因素，我们将中心镇自身可以克服、逾越的因素归纳为“诱致性变迁”因素：

1.建设标准和质量不高，用地结构失衡。中心镇建设标准低、建设质量不高激发城镇加快功能培育，提高建设标准和质量。为此中心镇提出：（1）公共设施应建设和完善“一校（高标准的普通高中或职业高中）、二院（中心卫生院、综合性敬老院）、三中心（文化中心、科普中心、体育中心）”。市政设施应建设和完善“一路（高标准的进镇道路）、二厂（自来水厂和污水处理厂）、三网（自来水供应、垃圾收集处理转运网、通村交通网）”。（2）克服人均建设用地多、结构不合理问题。通过调整用地结构逐步解决城中村居住用地多、二产用地多，公共服务设施、绿地少，环境品质差等问题。（3）加快推进农村新社区工作。如嘉兴、温州等地“两分两换”、“三分三改”的探索与试点经验。

2.城镇规划编制和实施欠科学。通过克服中心镇规划编制和实施中存在的问题改善城镇功能培育，推进发展模式从“单维度”向“双维度”转型。在规划编制中强调规划视角和理念的转变：规划视角强调从物质规划向全要素规划、从封闭规划向开放式规划、从蓝图规划向过程规划、从城镇规划向全域规划、从掠夺式规划向平衡性规划转变；规划理念吸收国内外名城的紧凑集约、人本宜居、生态低碳、弹性控制等理念。在规划实施中，克服普遍存在的发展时序混乱、地方特色保护乏力、规划管理人员缺乏、规划编制与实施缺少公众参与、法制与执法力度薄弱等问题。

3.城镇管理水平有待改进。通过提升中心镇城镇管理水平培育城镇功能。县市区级和中心镇通过自发改革打破原管理体制障碍实现创新，是促进发展模式转型的“诱致性”因素。如富阳探索小城镇“大部制”打破条块分割的管理格局，根据政府综合职能组成综合性办公室（大部），最大限度地避免职能交叉、多头管理，提高行政效率降低行政成本。

（二）“单维度”向“双维度”发展转型的“强制性”因素

我们将省级政府对中心镇进行的各项“强镇扩权”、“体制创新”、“财政扶持”政策、措施归纳为推进发展模式转型的“强制性变迁”因素。这些政策措施自2000年确立中心镇名单以来开始出台，在2011年推出“小城市培育试点镇”的 “三年行动计划”时落地落实，且扶持力度逐年加深加大、成效尤其突出。因此在从“单维度”向“双维度”发展转型中，将2011年视为城镇功能培育的“拐点”年份。

1.小城市培育试点政策与效应。提出将中心镇培育成小城市战略的“小城市培育工程”并开展“三年行动计划”，经评估，27个试点镇三年行动计划的57项指标目标实现度为105%。小城市培育试点镇成为全面深化改革的先行阵地、产业发展的集聚高地、新型城市化的重要地标、居民享受公共服务的人居福地。

2.“强镇扩权”创新。扩权内容包括赋予小城市培育试点镇县级经济社会管理权，着重赋予市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权，加快赋予城市建设管理等方面的行政执法权。

3.“管理体制”创新。创新土地管理制度，包括由政府统一收储、开发和出让试点镇建设用地；供地制度创新；宅基地制度创新等。创新户籍管理制度，推行农村户籍管理城市化、城乡管理一体化。

4.“财政扶持”创新。扩大试点镇财政权，建立镇级独立财政。还预算权给试点镇，据县镇经济和财力水平确定基数和县镇两级的财税分配比例，超收部分全额返还给试点镇。县市部门在试点镇的派驻单位的各项收费原则上留给试点镇。试点镇的土地出让收入除上交有关税费外，在分配时向镇财政倾斜。

（三）“单维度”向“双维度”发展转型的路径依赖及其解除

中心镇“单维度”向小城市“双维度”发展转型面临着传统“单维度”发展的路径依赖，存在“锁定效应”（lock in effect）［5］。我们认为中心镇“单维度”发展路径依赖的“锁定与解除”包括：

1.传统发展理念——锁定；现代化发展理念——解除。中心镇“单维度”发展追求经济规模、镇区规模和人口规模，强调镇区规模小、发展空间不足、用地指标紧缺。小城市“双维度”发展追求优化结构、提高效率、突出特色，强调集约型、紧凑型的精明增长。

2.依赖传统要素——锁定；依托高端要素——解除。中心镇“单维度”发展主要依赖传统要素支撑。除块状经济支撑外，对土地财政的依赖尤为明显，“用地指标优先支持”仍然是多数试点镇最关切的政策诉求。小城市“双维度”发展依托城市功能及城市经济，主要依托城市所集聚的人才、技术、信息以及现代服务业作为支撑。

3.经济效益导向——锁定；社会效益导向——解除。中心镇“单维度”发展“以产业筑城”，在块状经济、产业集群基础上建设城镇，成本低效益高，是经济理性行为。小城市“双维度”发展重点“以功能筑城”，在优先发展城镇功能基础上集聚、吸纳高端要素发展城市经济，成本高效益低，是社会效益优先导向。

4.政绩考核导向——锁定；居民满意度导向——解除。中心镇“单维度”发展以政绩考核，尤其以经济目标考核为导向，延续以制造业为中心的发展。小城市“双维度”发展对居民负责，以居民满意度为导向，强调完善设施和服务、提高居民生活品质与发展城市产业相统一。

三、推进小城市 “以人为核心”城镇化与

“产城融合”发展的结合新型城镇化战略提出“以人为核心”统领城镇化，落脚点是“产业与城镇融合发展”［6］，与前文述及国外名城“多维度”发展的“以人文、生态、治理，以及产业和功能筑城”模式不谋而合。浙江中心镇向小城市发展转型，处于从“单维度”向“双维度”发展的过渡阶段，即使过渡到“双维度”发展，城镇发展更多地是考虑“产业”、“功能”等物质因素，忽略了城镇居民——“人”的需求、“人”对城镇发展的促进。未来浙江小城市的发展，应进一步跨越“双维度”发展模式，强调“以人为核心”的发展引领，走出“多维度”发展之路。

1.人的就业和生活质量需求，引领建设产业合理、功能完备、环境优美的品质之城。 中央提出今后一个时期着力解决“三个1亿人”问题明确以农民工落户和改善居民居住品质为中心的阶段性任务，必将深刻影响小城市的发展［7］。浙江试点“多维度”发展模式的小城市，在突出城市产业发展、功能培育方面：应考虑按照禀赋和基础、轻重缓急等秩序，通过打造特色产业强市、设施先进城市、优质服务城市、园林城市、卫生城市的目标着力建设产业合理、功能完备、环境优美的生活品质之城，落实小城市“以产业、功能筑城”这两个基本维度的发展，为高层次的发展奠定基础。

2.人的文化归属和价值认同感，引领建设历史文化名城。人文历史、地方特色文化既是推进城市发展的重要资源、又是宣扬城市文化和品牌的重要载体。城市的价值认同，综合了个人价值、社会价值、职业道德、社会公德、城市生活方式理念等各种精神资源，集中表达城市精神层面的定位与追求，是推进城市发展的精神动力。浙江试点“多维度”发展模式的小城市，在人文发展方面：应考虑突出特色文化和精神资源优势，通过打造历史文化名城、特色文化城市、文明城市的目标，落实“以人文筑城”的发展引领作用。

3.人的代际传承需要，引领建设生态环保、可持续发展之城。城市发展中人的代际传承不仅仅指城市居民的繁衍、传承，更广泛的意义包括各种城市发展主体的更新换代。比如城市管理团队、农民工、社会组织、企业家和员工等等的更新换代。各种主体的代际传承和扩容，考验着城市的资源、环境承载能力，生态、环保、节约、低碳、可持续等理念必须贯穿城市未来发展之中。浙江试点“多维度”发展模式的小城市，在生态环保发展方面：应考虑突出生态资源优势，通过打造生态城市、环保城市、森林城市的目标，着力建设生态环保、可持续发展之城，落实“以生态筑城”的发展引领作用。

4.人的政治、社会参与需要，引领建设公共治理和小政府大服务的高效管理之城。公共治理和服务型政府理论的发展，以及20世纪70年以来发达国家新公共管理运动实践，把公共管理中的“公众参与”、“政府绩效”、“服务市场化”等概念和理念渗透、应用到城市管理之中，成为推动城市发展的新动力。浙江试点“多维度”发展模式的小城市，在公共治理和服务方面：应考虑突出行政资源和管理创新优势，通过打造公众参与型、服务型、绩效型城市的目标，着力建设公共治理和小政府大服务的高效管理之城，落实“以治理筑城”的发展引领作用。

［参考文献］

［1］ 中共中央,国务院.国家新型城镇化规划纲要（2014-2020年）［M］.北京：人民出版社，2014.

［2］ 唐贵伍，康正晓. 领导行为评价维度研究［J］. 技术经济与管理研究，2009（2）：53-58.

［3］ 林毅夫. 关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁. 科斯等.财产权利与制度变迁［C］.上海：三联书店，1994.

［4］ 胡正昌. 公共治理理论及其政府治理模式的转变［J］.前沿，2008（5）:90-93.

［5］ D·Ｃ·诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海：三联书店，1994.

［6］ 李程骅. 中国城市转型的战略路径与重点突破［J］.中共浙江省委党校学报，2014（2）:5-12.

［7］ 李克强. 政府工作报告［N］.人民日报，2014-03-06.