赵国玲 徐然：被害人救助的公众认知与立法选择

［摘要］社会公众对被害救助制度的立场和态度，反映其对相关立法的接受程度。趋同的公众认知是法律制定的重要推动力，而较高接受程度的立法，又能够保障法律执行的实效。按照专业和职业的标准，将社会公众划分为普通社会公众、一般法律从业人员和专职救助人员，通过对这三类群体的实证分析，明晰不同群体的公众认知的趋同与分歧。在梳理和解释的基础上，将公众认知投射在被害人救助的立法研究之中，从而为“回应式”立法提供核心思路。

［关键词］刑事被害人救助；公众认知；立法

［中图分类号］D920.0 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2014)06-0065-05

［收稿日期］2014-10-24

［基金项目］国家社科基金项目“社会救助法律问题实证研究-以犯罪被害人救助为视角”（11BFX120）

［作者简介］赵国玲（1956-），女，河北石家庄人，北京大学法学院教授；徐然（1988-），男，江西乐平人，北京大学法学院刑法学博士研究生.

一、研究背景、目的与方法

2009年中央政法委等八部委出台《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（下称《被害人救助意见》），被害人救助工作开始在全国范围内开展。更为重大的变革始于2013年：中共十八届三中全会作出了“健全国家司法救助制度”的部署；2014年年初中央政法委等六部委下发了《关于建立完善司法救助制度的意见（试行）》（下称《司法救助意见》），旨在切实做好司法过程中对困难群众的救助工作，保障社会公平正义，促进社会和谐稳定。正如《被害人救助意见》所指出的，“开展刑事被害人救助工作是在当前相关法律制度尚未建立的特殊时期，为解决刑事被害人特殊困难而采取的一种过渡性安排，既不同于国家赔偿，也有别于现行其他社会救助。”这种过渡性、政策性的实践对理论研究提出了要求，即应当以总结实践经验、形成自洽理论并提出立法对策为核心，以便推动相关立法，早日建立统一的被害人救助法律制度。

近代以来被奉为圭臬的人民主权理论，以及晚近的协商民主理论，确定了公众群体在立法中不可或缺的地位。公众认知反映的是社会公众的立场和态度，属于民意的范畴，其往往通过舆论予以表达。但公众认知不同于公意，后者具有强制力，“任何人拒不服从公意的，全体就迫使他服从公意”［2］，因而公意体现的便是立法者的意志，“是经过相应的正当程序（如立法程序）表达、竞争、筛选、折衷、平衡和集中了的，而民意至少不具有这样的过程特点”［3］。尽管有所不同，但在某种程度上可以说，公众认知催生了公意，趋同的公众认知往往是公意的前奏和序曲，推动着立法的进程。因此，对公众认知的探寻和分析，是立法民主的内在要求，是立法合法性的保证。

本文研究目的就在于此：通过对公众认知的收集和剖析，探求立法的必要性和妥当性，为统一的被害人救助制度的立法提供核心思路和可行方案。在研究方法上，本文通过调查问卷和SPSS数据分析来发掘和分析公众认知。调查的对象分别为普通社会公众、一般法律从业人员和专职救助人员三类人员，共回收问卷1024份。普通社会公众494人；一般法律从业人员408人，其中警察155人、法官112人、检察官86人、律师55人；专职救助人员则为参加2013年最高人民检察院举办的“全国检察机关国家赔偿暨刑事被害人救助业务培训班”的检察官，共122人。之所以以专业和职业的标准将公众认知划分成三种类型，是力图发现不同人群对被害人救助的看法异同，以便进一步厘清公众认知中趋同和差异的因素，更好地为立法展现趋同的公众认知。为了查明专业和职业对受访者态度和选择的影响，我们对数据进行了Pearson相关系数检验，以确定其是否存在显著的相关关系。具体检验方法，参见杜强. SPSS统计分析：从入门到精通［M］，北京：人民邮电出版社，2011.258。另外，为了获得我国被害人获赔的现状，我们按全样本抽样方法分析了1147份故意杀人案判决书，按双月份等距抽样的方法分析了6065份故意伤害案、3080份抢劫案判决书所有案件来源于北大法意案例数据库。，相关数据将在下文中引用。

二、公众认知的具象与多维分析

（一）对被害人及刑事司法被害人保护的基本立场

在对被害人的态度上，87.3%的普通社会公众、99%的法律从业人员、93.4%的专职救助检察官持非常同情和同情的立场；对犯罪人的态度上，62.1%的普通公众、68.3%的法律从业人员以及79.5%的专职救助检察官认为其罪有应得并值得谴责。但同时，86.4%的普通公众、81.3%的法律从业人员和82.4%的专职救助检察官认为被害人对自身被害至少负有部分责任。77.2%的普通公众、77.8%的法律从业人员和87.7%的专职救助检察官认为现行刑事司法体系对被害人的保护效果一般或无效。在制约被害人保护效果的关键因素上，认为系因制度缺失而致比例分别为73.2%（普通公众）、77.7%（法律从业人员）、82.1%（专职人员），保护观念缺失的认同率为55.7%、43.4%和41%，认为办案人员缺乏保护知识和能力的为48.7%、40%、25.6%，至于认为办案人员缺乏责任心的仅为48.3%、30.9%和19.8%。

（二）对国家救助被害人的基本认知

对于国家是否应当对部分刑事被害人进行经济补偿的设问中，认为应当给予的普通公众为82%，法律从业人员为78.8%，而专职救助检察官则为93.4%。同时，54.1%的普通公众、64.9%法律从业人员以及71.3%的专职救助检察官认为本地所开展的被害人救助工作效果一般或不好。在对专职救助检察官的进一步设问里，91.8%检察官认为国家对被害人进行经济补偿十分必要。在国家救助被害人正当性理论根据的设问中，支持保护不周或追诉不力的国家责任的有55.5%，认为具有帮扶助困、风担风险的福利义务的占70.6%，而倾向于安抚被害人并实现社会控制目标的则为74.8%。在具体的立法模式选择上，94.2%的专职检察官认为应当设立包括经济补偿、医疗救助、心理干预、诉讼支持等在内的综合性被害人保护制度，但其中55%的检察官认为由于立法难度较大，应首先就经济补偿方面进行立法。

三类人群中的绝大多数人均认为国家应当对被害人予以救助，其中超过九成的专职救助的检察官认为国家经济救助被害人不仅应当而且必要。值得注意的是，超过七成的专职救助检察官认为当前救助效果并不理想。同时，多数检察官倾向于将制度定位为平复犯罪损害、恢复社会秩序这一刑事政策价值之上，或者将国家救助理解为国家帮扶弱势群体的福利义务，至于是否承认国家保护失败或追诉不利的责任，则存在近半数的反对者，因而国家责任说并不具有压倒性优势。

（三）对国家救助被害人范围的基本态度

表1被害人补偿的范围及标准选项范围与标准

肯定（%） 否定（%）普通

公众 法律从

业人员 专职救

助人员 普通

公众 法律从

业人员 专职救

助人员是否所有刑事案件均可申请补偿 22.3 29.4 24.4 77.7 70.6 75.6故意造成被害人死亡的案件 75.5 75 85.7 24.5 25 14.3过失致被害人死亡的案件 66.2 71.2 73.9 33.8 28.8 26.1故意造成被害人重伤的案件 69.2 76.7 89.9 30.8 23.3 10.1过失致被害人重伤的案件 61.1 69.2 75.6 38.9 30.8 24.4故意造成被害人伤害的案件 43.2 50.9 55.5 56.8 49.1 44.5故意造成被害人财产重大损害案件 56.8 58.5 68.9 43.2 41.5 31.1故意造成被害人财产一般损害案件 37.5 40.9 41.2 62.5 59.1 58.8不同类型的公众认知均不支持不加区分犯罪类型和损害而对所有案件的被害人进行经济补偿的做法。人们倾向于对故意造成被害人死亡或者重伤，过失致他人死亡或者重伤害的案件加以国家补偿，而在故意致被害人普通伤害、重大财产损害或者财产一般性损害的情形中，不应给予物质补偿。三类公众认知都更加关注被害人实际受到的侵害以及受到侵害的程度，换言之，社会公众始终侧重于损害结果，多数主张在生命权和健康权受到严重损害时国家应给予补偿，而对于案件属于故意还是过失并不过分在意——尽管在同等损害情形下，支持对故意犯罪中被害人加以救助的比例通常较高。

另外，有一个值得注意的现象：在所有的救助范围标准的调查中，专职救助检察官支持救助的态度非常明显，支持率均高于普通公众和普通法律职业人。通过Pearson相关系数检验发现，专职救助检察官这一身份，与各种类型救助标准的高支持率保持着相关关系，相关检验结果为0.05或者0.01水平上显著相关。这意味着这一类型的受访者表现出对被害人更为积极的补偿意愿。

（四）对被害人救助排除条款的基本倾向

表2排除条款中的被害人类型被害人类型选项

不应当给予国家补偿（%） 视情况给予一定补偿（%）普通

公众 法律从

业人员 专职救

助人员 普通

公众 法律从

业人员 专职救

助人员已获全部或部分赔偿的 39.7 50.4 37.9 48 42.7 58.6未因犯罪陷入生活困难的 29.1 48.2 40.2 45 29.3 37.5同一家庭成员的 34.5 35.5 31.9 35.3 41.8 44对自身被害存有过错的 27.6 26.9 21.7 57.6 61.7 59.1不具有本国籍的 15 19.6 10.6 35.6 31.1 18.6已从其他途径获得补偿的 35.5 49.4 58.3 48 35.6 27拒绝赔偿义务人赔偿的 33.8 51.8 80 33.6 23.5 9.6缠访闹访且影响治安的 35.7 45.7 40.2 37.6 31.8 31.3未报案或不配合司法机关的 37.6 42.2 51.8 36.3 29.4 24.1尽管在具体的支持比例上普通公众、法律从业人员和专职救助人员之间存在着一定的差别，然而，这是否意味着职业和专业影响着被调查者的立场和态度呢？通过Pearson相关系数检验，仅仅只有“未因犯罪陷入生活困难”、“已从其他途径获得补偿”以及“拒绝赔偿义务人赔偿”情形与受调查者身份呈现正相关关系。三种场合的相关检验结果均为“在0.01水平（双侧）上显著相关”。这种显著相关说明，较之于普通公众，从事法律业务、具有法律知识背景的受调查者，往往倾向于否定对未因犯罪陷入生活困难、从其他途径获得补偿或者拒绝他人赔偿的被害人给予救助。

（五）对救助机关及资金来源的基本看法

表3救助机关的主导模式受访者类型设定模式 普通社会公众

频数及有效比例 法律从业人员

频数及有效比例 专职救助人员

频数及有效比例公安机关主导 31（6.8%） 10（2.8%） 1（0.8%）检察机关主导 26（5.7%） 13（3.7%）未设该选项 审判机关主导 50（11%） 52（14.6%） 8（6.7%）分阶段分别主导 98（21.5%） 56（15.8%） 48（40%）政法委员会主导 10（2.2%） 29（8.2%） 7（5.8%）司法行政部门主导 31（6.8%） 24（6.8%） 0民政部门主导 72（15.8%） 64（18%） 9（7.5%）设立专门机构主导 137（30.2%） 107（30.1%） 47（39.2%）此外，在被害人救助资金来源渠道的问题上，68.1%的专职检察官认为资金来源应当包括社会捐助在内，采取一种多元化制度。在救助经费的主要来源问题上，70.1%认为应当以中央财政支持、地方财政配套为主，而以中央全额拨款为主或者地方财政拨款为主的支持率仅分别为22.2%和7.7%。至于救助基金应当置于哪一级别的问题，获得较多支持的是地市级（35%）和省部级（28.2%），其次是县区级（19.7%），最末为国家级（17.1%）。

三、公众认知的辨明与立法的核心思路

（一）公共认知的趋同大势

从上文的数据分析可以看出，三类人群的基本立场和态度是接近的：首先，绝大多数的受访者对受害人持同情态度，这一比例远甚于对犯罪人谴责的态度。这反映出公众可能更加重视对被害人损害的恢复，而非对犯罪人的处罚，从而与当下刑事司法崇尚惩罚而非修复的理念相左。事实上，绝对多数的受访者认为现行司法体系对被害人是缺乏保护的，而最为关键性的原因指向了被害人保护的制度性缺失和观念性缺乏。其次，绝大多数的受访者认为国家应当通过物质补偿的方式对被害人的损害加以填补。同时，多数受访者认为当前所开展的被害人救助工作效果并不理想，制度的实效有待提高。再次，绝大多数受访者反对不设标准而对所有刑事被害人给予补偿，在因犯罪而死亡或者重大伤害的场合，超过六成的人支持补偿，而并不考虑犯罪系故意犯还是过失犯类型。在具体排除条款上，多数公众反对因被害人具有外国籍或者存有过错或者与加害人为同一家庭成员而拒绝补偿，而主张视具体情形酌情补偿。最后，三成受访者表示应当成立专门机构办理被害人国家补偿的事宜，而两成的受访者则支持将救助权分阶段地授予公安机关、检察机关和人民法院。在参与主体和资金来源的问题上，绝对多数的受访者倾向于以国家推进为主、社会参与为辅的模式，相应的资金来源则是国家财政为主，社会捐助为辅。

主流的公众认知对被害人救助立法的青睐，是因被害人获得救济渠道有限以及政策性推动下的救助工作的弊端导致的。事实上，正是这两方面使得被害人救助立法成为当务之急：第一，被害人弥补损害的途径通常只有犯罪人赔偿一途。以我们所实证调查的1147份故意杀人案、6065份故意伤害案、3080份抢劫案判决书为例，实际获赔率分别仅有15%、44.4%、24.8%。第二，当前的被害人救助工作效果不佳，原因主要为：1.各地对被害人救助的重视程度和救助积极性因地域而有所不同；2.被害人救助往往成为了息讼止访的幌子，产生了“不闹不给、小闹小给、大闹大给”的不公平现象；3. 缺乏社会力量的参与，公众对被害人救助缺乏了解；4.救助资金缺乏保障，特别是承担大量被害人救助工作的基层机关缺乏足够预算；5.救助范围过窄，实际救助人数偏少；6.救助决定程序尚不规范，各救助机关间缺乏协作、效率不高。这些制约被害人救助效果的因素，是笔者与专职救助检察官的访谈中总结归纳而得。要言之，被害人缺乏损害修复的渠道和能力，因而国家应当提供物质帮助；但是当前国家的救助工作又存在诸多问题，因此，问题的关键就指向了被害人救助立法，即通过立法一揽子解决被害人救助中定位失准、规范不足、程序不一、资金缺乏等问题。由此可见，无论是从公众认知，还是从实践需求来看，被害人救助立法的时机业已成熟，处在需要“临门一脚”的关头。

（二）公共认知的职业分野

三类人群态度的分野主要集中在以下方面：其一，从事法律职业的群体（尤其是专门从事救助工作的检察官）更为明显地拒绝将司法工作人员的知识不足、能力不够以及责任心缺乏作为被害人保护的制约因素。其二，超过九成的专职救助检察官认为国家救助被害人不仅应当而且必要，同时超过七成的专职救助检察官认为当前救助工作效果不甚理想。其三，在被害人补偿范围及标准上，法律从业人员以及专职救助检察官支持补偿的比例都高于普通社会公众，且基本上呈现出“普通社会公众﹤法律从业人员﹤专职救助检察官”的样态。其四，对于已经从犯罪人或其他途径获得赔偿，拒绝加害人赔偿或者不给予司法机关配合、闹访缠讼等情形，从事法律职业的人群更为倾向于拒绝补偿，其中尤以专职救助检察官为最。其五，从事法律职业的人往往选择自己所从事的机构作为救助决定机关。

这些分野是与受访者的职业背景和知识结构有密切关联的：一方面，从事法律职业的人比普通社会公众更为直接地接触到被害人司法保护的有关工作，更为清晰了解现行制度存在的问题。因而，在对现行制度的看法问题上，当专业人群比普通公众表现得更为负面时，则专业人群的意见是基本可信的，例如在制度性缺失和观念性缺乏导致刑事司法体系忽视被害人保护，以及在被害人损害已经从其他途径获得弥补时应当排除补偿等问题上。另一方面，这种法律职业又往往影响着受访者的选择，即在涉及到自身群体的评价问题（司法工作人员是否缺乏保护被害人的知识、能力或者责任心）时，往往会做出否定回答；在涉及到保护力度和范围（国家是否应当且必要救助被害人以及补偿的标准）时，则常常支持加大力度或者扩大范围；在补偿的排除条款问题上，法律职业群体更加希望通过国家救助制度来强化被害人与司法机关的联系，以发挥该制度的刑事政策功能。

（三）公共认知的政策合流

由于《司法救助意见》已经实质性整合了《被害人救助意见》，因此本文将所调研而得的公众认知与《司法救助意见》进行对比分析。其一，在对现行刑事司法制度和被害人保护的基本立场上，《司法救助意见》与多数民众的看法（即现行制度对被害人救济不足，进而有必要加强对被害人保护）是一致的。《司法救助意见》强调有必要对特定被害人加以国家救助，从而既可以彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义。其二，在对国家救助被害人的基本认知方面，《司法救助意见》也认为救助义务源于帮扶济困的福利义务以及安抚被害人以重建秩序的目标——既帮助被害人摆脱生活困境，又要实现社会和谐稳定、维护司法的权威和公信。同时，其亦主张司法救助应以支付救助金为主，其他帮扶手段为辅，这与公众所主张的以经济补偿为先的渐进性思路不谋而合。其三，在国家救助被害人类型的基本态度方面，过半公众支持的类型（包括被害人死亡、重伤、财产重大损失的场合）都被该意见所接受，所不同的是《司法救助意见》在各种类型中均设置了“生活困难”的限制性条件。其四，在排除条款的基本倾向上，《司法救助意见》同样倾向于对“被害人重大过错”、“放弃对加害人赔偿主张的”、“拒不配合司法机关调查或作伪证及虚假陈述的”、“生活困难非因犯罪所致”以及“已获其他救助的”等情形排除救助。其五，在对救助机关和资金来源的看法上，《司法救助意见》与主流认知也是相互呼应，即主张不同阶段司法机关分工负责、采取政府主导、社会参与的筹资方式。

（四）公共认知的立法投射

尽管《司法救助意见》在很大程度上反映了公众认知，但由于其本身的政策性和试行性，仍有为制度立法的必要。整合公众认知与救助相关立法理论，我们认为被害人救助立法应当从以下八个维度加以考虑：

1.立法模式。我们认为，在当前对被害人进行全面保护条件尚不成熟的背景下，不应一步到位地制定包括心理辅导、诉讼支持、法律援助与物质补偿在内的广义被害人救助法，而应当渐进式推进立法，即首先制定旨在物质补偿的狭义被害人救助法。无论是从各国被害人救助的经验，还是问卷调查的公众认知来看，对被害人给予物质救助都是最为重要的一环，所以以经济救助作为立法切入口，既回应了当下的中国问题，又能回避一体式立法所面临的分歧和阻力。

2.立法根据。从世界范围来看，被害人救助立法根据，大致存在着国家责任说、社会福利说、社会公正说、刑事政策说等。各种立法根据理论的利弊对比，以及综合理论的详细论证，因篇幅所限，将另文专论，在此仅作概述。其实，各种立法根据之间并非泾渭分明，所不同的只是对国家救助被害人的正当性的追问角度而已。社会公正说和刑事政策说从道德主义和功利主义为国家救助被害人奠定了政治哲学的基础，国家责任说为立法提供了规范性根据，而社会福利说则将国家救助的积极义务与国家赔偿的消极责任区分开来。因此，我国立法应采多元化立法根据，既可避免单一立法根据中的逻辑不能自洽的问题，同时也为被害人救助法的解释与适用提供了可伸缩的规范空间。

3.救助类型。应以损害结果而非犯罪类型为标准救助被害人，即以被害人是否死亡、重伤，而非以故意犯罪还是过失犯罪为救助依据。

4.排除条款。应将被害人对自身被害可归责的、不配合司法机关的、已获赔偿的、拒绝加害人赔偿的或者给予救助有违公平的情形，作为拒绝或减量救助的依据。被害人系外国籍的，应以是否存在国家间对等互利的约定为准。被害人与加害人为同一家庭成员的，应确保救助款项用于被害人恢复治疗或遗属的抚恤。“被害人陷于生活困难”不是国家救助的必要条件，但可以作为先行救助程序启动的必要条件。

5.救助机构。应由独立机构担当救助决定机关，以保证救助的中立和公平。刑事程序中各办案机关的职能则是协助被害人提出救助申请，避免“既当运动员、又当裁判员”的角色混同现象。

6.救助程序。应分为一般救助程序和先行救助程序。先行救助程序适用于被害事实清楚、被害人陷入生活困难或者其他亟需救助的场合。

7.救助资金。应当设立国家刑事被害人救助专项基金，经费来源应以中央和地方财政支持为主，社会各界捐助为辅。

8.社会参与。应以国家为现阶段被害人救助的主体，同时吸收社会力量的参与，从被害发生到救助申请，确保官方和民间力量在场。

［参考文献］

［1］［法］卢梭.社会契约论［M］，何兆武译，北京：商务印书馆，1997.29.

［2］孙笑侠.公案的民意、主题与信息对称［J］，中国法学，2010.