近来，随着反腐的深入，各地对党政“一把手”分权、限权的措施不断提出，引起人们关注。如何看待对党政“一把手”的分权、限权？如何从制度上对党政“一把手”的权力进行制约？这里谈谈自己的看法。
为何会权力过分集中
从制度设计来看，我国对党政部门以及党政“一把手”的权力，在其“权重”、“权值”、“权规”、“权界”等方面，都有了一个大致的规定。但这些规定只是原则性的，还不够具体明细。这就造成当前党政“一把手”的权力在范围、界限方面，事实上存在着模糊地带，容易产生真空、盲区，导致权力运行中实际上的过分集中。
党政“一把手”权力过分集中，归根到底涉及民主集中制这个根本的组织原则和组织制度，是其在实践中出现了两种情况：一是民主集中制的原则没有被正确理解，出现执行偏差的情况；二是民主集中制作为制度其本身确实也还存在需要改进完善的地方。
民主集中制有两条重要的原则：一是实行集体领导，就是凡属重大问题必须集体讨论、研究、决定，这是决策权的问题。二是分工负责，就是经过决策定了要做的事情后，要有专人去承担负责，这是执行权。与决策权不同的是，执行权可以归于个人，而且应该归于个人。列宁曾经指出，民主集中制是一个好制度，但如果只有集体领导而没有分工负责，那就会成为最坏的制度，出现最糟糕的情况。在执行过程中出问题了，任务没有完成，某个人作为总负责人，要负起全部的责任。那么，现在的问题出在哪里呢？主要就出在民主集中制的这两条原则没有被正确理解和执行。首先，该集体决策的时候，没有具体讨论、研究，一个人或一两个人可以随意拍板定案，集体领导变成一个人或少数人领导。其次，在分工负责的时候，没有给人家真正的职权。我们现在的领导班子和成员虽然也有一定的分工，每个领导成员也有分管的一块，但可以说都没有真正的实权，最终还要请示“一把手”。可是，到了出问题的时候，因为是你分管的，又要让你负责任，对你问责。
民主集中制还有不完善的问题。这个不完善在于，民主集中制只讲了决策权、执行权，那么，还有监督权呢？须知，决策权和执行权都需要受到严密监督的，如果没有监督，就会变形走样。民主集中制必须加上第三条监督的原则。
光简单地对党政“一把手”进行分权、限权，是不够的
最近，全国不少地方纷纷出台了条例规定，对“一把手”进行分权、限权，比如媒体报道的，山西省、安徽省都要求党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目等，安徽省还要求“一把手”实行“末位表态制”，也就是做决定时最后表态。笔者认为，这些都是对的、好的。为什么？就因为权力归位了，回到正确的位置上。因为像重要干部的任免、财务开支、工程项目上马等，这是属于集体领导做决策的范畴，是决策权的问题，而决策权是不能归某个人如“一把手”掌握的。过去把它作为“一把手”的分管，由他掌控，这是错误的，现在收回来了，回归集体领导的本位，这就对了。
但是，仅仅在党政“一把手”权力的分权、限权上做文章，还是很不够的。决策权的问题通过对“一把手”的分权、限权是解决了，那么，还要同时解决执行权的问题，归根到底，要有人做事情的，必须落实分工负责。更重要的，还有监督权的问题，必须解决长期以来监督乏力的老毛病。否则，结果很可能使分权、限权成为官样文章、形式主义，甚至造成无人负责、无人管理的混乱局面。现在，在一些地方就出现了把原来属于“一把手”的权力改为交给“二把手”、“三把手”或者某几个人的情况。其结果不过是把集中的权力由一个人身上转移到另一个人或某几个人的身上。如果是这样分权和限权，一方面，“一把手”还真的会被架空，成为什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方对中央关于主要领导干部的分权、限权没有正确理解贯彻，不是把决策权归还于集体领导，而是错误地由“一把手”转到“二、三把手”那里，这等于是转嫁错误。
防止对党政“一把手”的分权、限权走入误区
现在，对党政“一把手”的分权、限权存在误区。误区就在于，我们对于权力的结构和运行体系没有很好地分析透、掌握好。我们党自十七大以来，已经明确了权力的结构是由“三权”构成的，即“决策权、执行权、监督权”。对于这“三权”，十八届三中全会在《决定》中提出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。这就是说，决策权这一块要做到科学决策，这就要求实行集体领导；执行权这一块要做到坚决执行，这就必须落实分工负责；监督权这一块要做到有力监督，就必须保证监督权的独立性。对照中央作出的规定，我们在“三权”上存在的误区，可以概括为三个“散乱”：一是决策权太散乱了，被分给党政“一把手”个人掌管；二是执行权太散乱了，没有扎实地落到个人负责制上；监督权更散乱了，没有哪一个机构能真正有力地抓起来、管起来。
针对这样的误区，现在要吹响“集结号”，变三个“散乱”为三个“集结”。一是在决策权上要讲“集结”，就是突出强调集体领导，把分散的决策权集中到集体的手上，使决策权硬起来。二是执行权要讲“集结”，就是突出强调对个人的分工负责，负责的领导干部一定要有职有权，不要怕这样的领导集权，没有这样的集权、指挥权，什么事都干不成，又怎么能做到执行坚决呢。三是在监督权上要讲“集结”，就是突出强调监督机构的集权，真正发挥作用，这就要使我们的监督机构独立负责，能够对决策权、执行权在行使过程中出现的违规做法，进行依法查办、严厉惩处。说实在的，我们现在根本的一个问题，就是没有把监督权做强做大做独立。
通过制度的顶层设计，“一把手”权力究竟有哪些
对党政“一把手”的权力限制，必须从制度的顶层设计出发来考虑，这就是要把党政“一把手”权力的制度设计，放在整个的权力结构和运行体系中来考虑，也就是党政“一把手”在决策权、执行权、监督权这“三权”方面来总体设计究竟要拥有怎样的权力。
首先，党政“一把手”应该拥有决策参与权。政党和政府的活动及工作，最重要的就是对国内外重大问题和党政重大事务做出决策。这样的决策，产生的是关于党和国家如何发展的路线、方针、政策、决定等结果。党和国家的大政方针，是党和国家发展的生命线，因此，党政各级组织和领导班子，承担着就全国或各地党政重大问题进行决策的重任。重大决策，还包括重大人事安排。在决定这些重大决策的过程中，必须充分发扬民主，广泛征求意见，甚至允许进行争论和辩驳。决策是否可行，要采取会议表决的形式，达到过半数或三分之二的才能获得通过。显而易见，作为党政各级组织和领导班子的“一把手”，在集体领导制度下，必须有参与决策的权力。而且，党政“一把手”在决策过程中还要发挥重要的作用，这就是要善于集中大家的好主意、好看法，或者自身能够提出好主意、好想法并引导大家形成新见解、新共识。
其次，党政“一把手”拥有任务执行权。在各级党的委员会集体分工、个人负责的情况下，以及在各级政府中作为各级行政长官或行政部门主管的情况下，“一把手”具有完成任务的执行权，即首长负责制的办事权力。需要强调指出的是，首长负责制的办事权力，仅仅是为完成任务而具有的执行权力，具体地说，即是为执行和完成任务过程中所负有的一定的指挥权、督查权、处罚权等。这样的执行权必须是有职有权、实实在在的、能够令行禁止的权力。当然，党政“一把手”在行使这样的执行权时，也一定要受到外在的有力的监督。
最后，党政“一把手”也享有监督权。“一把手”所拥有的监督权，就是对班子其他成员和其他人员所具有的监督权。“一把手”同样享有党的规章制度和法律规定的检举揭发权、罢免撤换权，以及控告权、申诉权、辩护权、保留意见权等。但这样的监督权，并不是唯一专属于他的，他自身也要受到来自他人的监督和专门监督机构的监督。
以上三个方面，就构成对“一把手”权力的总体考量和顶层设计。
党政“一把手”仍要有执行力和工作效率
现在，为了减少主要领导干部对具体事务的插手干预，就推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度，这也是不好的。为什么就不让党政“一把手”干预一些具体事务，直接分管具体事务呢？党政“一把手”是要干事的。以上已经分析了，党政“一把手”应该有“三权”，怎么能任意剥夺他们的执行权呢？笔者认为，执行权还是“一把手”很重要、很关键的权力。如果说，在权力的架构中，决策权不过是“一把手”的虚权的话，那么，执行权才真正是“一把手”的实权。党政“一把手”不但自己要有执行力，而且关键还要带领整个团队执行任务，使整个领导班子、领导团队具有执行力。不能把党政“一把手”搞得灰头土脸的，如果没有任何实权，只有虚权，那还叫什么党政“一把手”呢。
为此，我们在考虑限制党政“一把手”权力时，一定不能削弱行政的执行力和行政效率。我们可以看看西方国家的情况。西方国家的立法决策可以说是马拉松式的，但在行政方面，行政首脑却具有很强的行政执行权和执行力。西方国家的特点是，行政首脑具有挑选、确定政府各部部长和其他政府组成人员的权力，即实行政府内阁组阁制。这样的组阁制提高了行政效率，因为由最高行政长官决定任免自己的阁员，而为了执政有效的需要，自然会挑选与其志同道合的人作为阁员。被挑选的阁员也会服从指挥，竭力配合。
当然，对于西方的组阁制，我们未必采用，但可以借鉴其中有益的理路。实际上在我们的工作中，也有搞项目制的做法。项目制就是在确定了某项任务后，由一定的团队承担，赋予它执行的全权，直至保证把任务完成为止。所以，我们在限制党政“一把手”权力的时候，千万不要影响和限制了“一把手”的执行权，否则，就不可能有执行力和行政效率。
（作者为国家行政学院教授）
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