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严书翰:建设“法治体系”亟须解决的若干问题

2014年12月15日08:09   来源:北京日报

原标题:建设“法治体系”亟须解决的若干问题

良法不厌细。因为只有细化的法治才管用,才能切实保障公民的权利与义务

我们这么一个大国,中央政府和地方各级政府的机构设置和人员编制,在什么范围内是合理的,是有利于建设廉洁和高效政府的,今天我们完全可以用法治办法把它固定下来

不去除行政化就谈不上司法体制改革,就无法做到“让审理者裁判,让裁判者负责”

有些领导遇到法律法规对自己或本单位本部门不利时,首先想到的是“怎么变通”,这是法治文化不成熟、不完善的表现

党的十八届四中全会《决定》提出“建设中国特色社会主义法治体系”,并阐述了一系列相关的新思想、新观点、新举措。其中涉及到一些需要深入研究解决的重要问题。这里,仅就四个问题谈谈个人的看法。

■关于提高立法质量与完善立法操作指导思想的问题

十八届四中全会《决定》提出:“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”笔者认为,要提高我国立法质量,必须不断完善我国立法操作的具体指导思想。当然,在我们国家,科学立法、民主立法总的指导思想是中国特色社会主义理论体系。但是还要解决立法操作的具体指导思想问题。

改革开放30多年来,我国在立法中存在着这样的具体指导思想,就是:“有比没好”、“快比慢好”。这在特定历史条件下是可行的。比如,由于“文化大革命”的破坏,中断了我国法制建设达十多年之久。因此,十一届三中全会前后,邓小平关于加强社会主义民主与法制的论述就包含这个意思。但是30多年过去了,现在情况已经发生了很大变化。我国已经形成了中国特色社会主义法律体系,现在已不是无法可依的状况了。而且我们已经认识到,不是所有的法都能治国、也不是所有的法都能治好国。因此,在立法操作的具体指导思想方面,要与时俱进,不能满足于“有比没好”、“快比慢好”。只有这样,才能不断提高我国立法的质量。

为此,在立法操作的具体指导思想上现在需要强调两条:一是适度超前。在中国特色社会主义法律体系已形成和网络时代的背景下进行立法,一定要强调适度超前。不要出现某项法律刚出台不久就不适用了的状况。只有在总结实践经验基础上又适度超前的法律,才能起保证和促进经济社会发展的作用。二是细化。十八届四中全会《决定》涉及我国法治体系180多项的改革。这就向人们释放出了强烈信号:法治要细化的。良法不厌细。因为只有细化的法治才管用,才能切实保障公民的权利与义务。

■关于政府的机构和权限法定化的问题

在历次党代会和全会的文献中,十八届四中全会《决定》对建设法治政府作了最全面、最详细的论述。比如,制定了建设法治政府的五项针对性强、可操作的重要措施。其中第一项是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这个提法是有新意的。

首先谈谈政府机构设置的法定化问题。十一届三中全会以来,我们进行了7次大的机构改革。总结30多年来的改革,尤其是机构改革的经验,应该说今天可以大体搞清楚:我们这么一个大国,中央政府和地方各级政府的机构设置和人员编制,在什么范围内是合理的,是有利于建设廉洁和高效政府的。今天我们完全可以用法治办法把它们固定下来,这就是《决定》讲的法定化。况且十八届三中全会已经提出到2020年要建成法治政府的目标。而政府机构法定化是法治政府的题中应有之义。根据我们对“县级政权建设课题”的多年跟踪研究结果,我们认为县级政府机构控制在23到26个之间为宜。而中央和省地(市)政府应设多少机构,应该说现在是可以大体确定的。总之,我们要用法治手段把多年来政府机构改革成果巩固下来。这并不妨碍每届新政府可以根据情况变化,对机构和人员编制进行适当调整。

其次,谈谈对政府权力集中部门制约的法定化问题。这是人们反映很强烈的问题,因为权力集中部门极其容易出现寻租现象。在十八大后的“反腐风暴”中,我们看到了一些权力集中部门的关键岗位,出现了领导干部被“一网打尽”的情况。在总结经验教训的基础上,《决定》对此作了重要的规定并采取了针对性、操作性很强的举措。如,明确了要加强对这6类权力集中的部门或岗位的权力制约,这些是:财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等;提出了5项具体措施防止这些部门或岗位权力滥用。这些措施是实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制。这些规定和举措都是很好的,下一步关键是把它们法定化。

■关于司法改革中的“去行政化”和“去地方化”的问题

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》(简称《说明》)中严厉指出了我国司法领域存在的问题,并分析了这些问题产生的深层次原因,即“司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。我国司法领域改革必须解决去行政化和去地方化的问题。

关于“去地方化”的问题,习近平总书记在《说明》中已经作了详细和明确的论述。这对今后司法体制改革,非常重要。比如,关于最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件;关于探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这两项改革非常有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,非常有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

关于“去行政化”的问题,也就是司法体制不完善问题。这方面的改革涉及到组织人事制度。目前我国司法系统队伍是按照公务员的要求来管理的。公务员管理其实也就是行政管理。依照目前管理体制,要做到一点行政色彩都没有是不现实的。但是,行政色彩太浓这就叫行政化。不去除行政化就谈不上司法体制改革。比如,现在的体制是法院院长领导副院长,副院长领导庭长,庭长领导主审法官。这就叫行政化。这样的行政化不去掉,就无法做到“让审理者裁判,让裁判者负责”。再比如,现在上级法院对下级法院考核体系的某些指标还有行政色彩,如改判率和发回率等。这些考核指标会迫使下级法院不得不请示上级法院,容易造成上级法院对下级法院办案或审理的干预。因此,要推进司法体制改革,就必须解决司法领域的去行政化问题。

■关于建设社会主义法治文化和法治教育分类指导的问题

十八届四中全会《决定》第一次在党的文献中提出建设社会主义法治文化。法治文化是制度文化,是在不断推动法制完善和发展基础上经过长期积淀形成的。从这个意义上讲,建设社会主义法治文化要比形成中国特色社会主义法律体系还难。我们用30多年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系,但是还不能说我们现在已经形成了社会主义法治文化。建设法治文化,需要常抓不懈、久久为功。

法治文化是一种深层次文化,对社会和谐和公民行为会产生潜移默化的影响。今天在现实生活中出现的有法不依、执法不严、违法不究等乱象:有些领导遇到法律法规对自己或本单位本部门不利时,首先想到的是“怎么变通”;还有不少依法依规就可办妥的事,却热衷于去找关系找门路去办,等等。这些都是法治文化不成熟、不完善的表现。而要做到“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”,这是要以法治文化成熟为前提的。

我们讲法治教育要分类指导,不是说普法教育对于不同群体的要求不一样。而是指在不同领域、不同群体中开展法治教育的形式和手段应该是不一样的,正如《决定》指出:要“支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。就以学生这个群体为例,目前在校大学生的法治公共课教材是《思想道德修养和法律基础》。这本书是集中全国这方面专家集体编写的。此书几年磨一剑,应该说质量是高的,在近几年大学公共课教学中发挥了很好作用。但是此书就不一定适合中学生。在小学、中学和大学进行法治教育的形式和手段应该是有不同的。

(作者为中央党校教授、马克思主义理论研究和建设工程课题组首席专家)


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(责编:朱书缘、谢磊)
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