(中国社会科学院美国研究所，北京 100007)
［摘要］回顾一个世纪以来拉美地区住房政策的演变历史，有三个因素制约了其住房潜在市场需求的显性化，即过度城市化、城市贫困化和收入分配不公。同时，储蓄、住房补贴和抵押信贷这三个手段却从未在拉美地区成功地为提高居民购买住房能力做出明显的贡献，于是，在拉美地区公租房比重十分有限的前提下，自建房便得以大规模地存在下来。上述这些社会现象互为前提，恶性循环，成为贫民窟普遍存在的主要根源。贫民窟在拉美地区普遍经历了非法化、合法化和正规化等三个阶段，由此成为一个历史必然。拉美地区住房政策和住房供给体系百年历史的演变显示，它经历了民粹主义、新自由主义和新民粹主义这样一个“之”字型的弯路，为世人提供了很好的反面案例。
［中图分类号］D731383［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)05-0115-08住建部政策研究中心主任秦虹同志对文中的中国启示部分提出宝贵意见，中国建设银行战略规划部刘旌博士对巴西贫民窟提供了很好的素材，这里表示衷心感谢。
［收稿日期］2014-08-28
［作者简介］郑秉文（1955-），辽宁人，中国社会科学院美国研究所所长，世界社保研究中心主任拉丁美洲住房供应体系建设存在一些致命的结构性问题，由此而成为世界上贫民窟最为集中的一个大陆。深入研究一个世纪以来拉美地区住房政策的嬗变与得失，分析拉美住房供应体系的基本框架和结构性缺陷，对积极探索和总结归纳住房建设的一般性规律问题，构建中国特色和符合中国国情的住房保障和供应体系，是非常有意义的。
一、“过度城市化”、“城市贫困化”、收入分配
不公：住房市场潜在需求难以实现的三个主因在20世纪20年代，拉美地区的城市化率平均为25%左右，到1950年达41.4%；此后的半个世纪是拉美城市化高速发展的异常时期，到1990年城市化率达70.3%，2010年为79.6%，成为仅次于北美（80.7%）城市化率位居第二的地区［1］。
意想不到的城市化率致使拉美城市的非正规就业比重一直非常大，“第三产业化”的特征十分明显，而另一方面，城市的“生产性吸纳”能力却十分薄弱，进口替代战略带来的恰恰是产业结构的“去工业化”，而非工业化。极不稳定的非正规就业伴随的必然是贫困化，即随着农村人口大量向城市转移，“农村贫困化”也同时向城市转移，“城市贫困化”成为过去半个世纪以来的一个重要特点。
拉美地区贫困率居高不下，在很多年里，贫困线以下的人口占总人口比重的一半左右，例如，1990年贫困率高达484%。只是在进入新世纪以来，随着经济持续快速增长，贫困率开始逐年下降，2013年降至226%。但即使这样，这也是贫困人口比重最高的地区之一。
“城市贫困化”极大地影响了城市新增人口对住房的可负担性，尤其是，收入分配不公导致低收入群体的住房可负担性始终困扰拉美地区，成为扭曲拉美地区住房体系的一个主要因素。例如，拉美最贫困的1/5家庭收入平均占总收入的比重仅为5%，而最富有的1/5家庭的收入平均占总收入的比重为47%［2］。
由此看来，在拉美地区，“过度城市化”导致“城市贫困化”，加之收入分配严重不公，拉美地区住房购买力受到削弱，低收入群体住房的可负担性导致这个群体在转移到城市之后不可能通过市场机制予以“正常解决”。换言之，从需求方面看，拉美地区住房市场的潜在需求十分巨大，但在变成现实需求的过程中，还需其他一些条件，否则，断裂的市场传导链条就难以接上。
二、储蓄、补贴、信贷：
未能根本解决住房赤字三个融资手段农村人口转移到城市后，为了解决住房的购买能力问题，拉美各国政府采取了各种鼓励措施和手段，试图解决城市化进程中的住房问题。虽然他们的名称各异，特征不尽相同，但总的来说，可以大致归纳为储蓄、补贴和抵押贷款［3］。
住房购买者的储蓄情况往往是申请享受政府购房补贴或抵押贷款的一个前提条件，即在申请购房补贴或抵押贷款时必须要有最低限额的家庭储蓄。众所周知，拉美地区的文化传统和消费习惯是超前消费和较少储蓄，这是造成住房购买能力不足的原因之一。根据世界银行的资料，拉美地区的国民储蓄率普遍低于其他地区和国家。例如，1979年，智利的国民储蓄率是15%，哥伦比亚19%，哥斯达黎加11%，厄瓜多尔17%，萨尔瓦多13%，乌拉圭18%；其中，阿根廷、巴西和墨西哥分别是25%、18%和21%。1979年以来，拉美国家的储蓄率略有攀升，但总体看，平均水平始终在20%左右，大大低于东亚太平洋地区30%的平均储蓄率，更低于中国平均40%-50%的储蓄率［4］。因此，一个多世纪以前拉美地区制订的各种鼓励购房的措施也好，40多年前养老保险制度改革首次引入个人账户并首创的缴费确定型完全积累制（DC FF）也罢，其目的之一就是强调“储蓄的作用”，强化“储蓄的因素”。
住房补贴基本都是通过各种各样的不同计划和项目实现的，而不同的计划和项目的瞄准人群略有差异。墨西哥的四项住房补贴计划分别“优先地区发展计划”（PDZP）、“你的家”（Tu Casa）、“农村住宅计划”（PVR）、“这是你的家”（Esta es tu Casa）。其中，前三项计划主要面向非正规就业人员，他们无收入记录，无法获得政府管理的两大住房基金委员会和银行的贷款。这三个计划各有侧重，主要针对边远地区。而“这是你的家”主要是以城市居民为扶持对象。拉美各国提供的住房补贴的形式多样，如购房补贴、自建房补贴、低成本住房建设补贴、住房抵押贷款补贴，等等。
住房信贷在拉美比较发达，几乎所有国家都建立了专门的公共或私人的住房信贷机构，其历史甚至比很多发达国家悠久。例如，阿根廷早在1886年就成立了公共的全国抵押信贷银行，贷款条件远优于市场，利率水平非常低。1947-1957年，阿根廷的全国抵押信贷银行共发放了39万笔购房贷款，主要面向中低收入家庭。墨西哥有三大住房基金，即“全国劳动者住房基金”（INFONAVIT）、“国家公务员社会保险住房基金”（FOVISSSTE）和“全国人民住房基金”（FONHAPO），它们分别面对公司职员、国家公务员和待业人员；有一个公共信贷基金即“联邦抵押贷款协会”（SHF）。委内瑞拉建立了“住房法定储蓄基金”(FAOV)、“住房自愿储蓄基金”(FAVV)等金融机构，按照不同的收入水平给予不同利率水平的贷款。圣卢西亚建立了一个只向低收入家庭提供最低利率6%、最高贷款额8万美元抵押贷款的抵押融资公司。牙买加1976年建立了国家信托基金，等等。
购房补贴和抵押信贷有时是分开单独的项目，但也往往是“绑定”在一起的混合型鼓励措施，即财政手段和金融手段并重，旨在加大激励力度，这是拉美地区在住房补贴和融资方面的另一个特点。例如，厄瓜多尔国家城市发展与住房部（MIDUVI）实施的“住房激励制度”（SIV）就是典型的混合型措施。该机构提供购房补贴，自建房补贴，住房修缮补贴，同时，还提供购房信贷业务甚至代表国家建造公共住房。例如，如果申请人建设一栋8000美元的住房，可获得补贴1800美元，但申请人至少需要储蓄100美元。
但是，经过一个世纪的发展，拉美地区普遍采取的这三项激励措施并没有收到理想的效果，需方的潜在住房需求并没有显性化。
对储蓄的拉动而言，拉美地区的储蓄率并没有因为住房的财政和金融措施的激励而有明显改善，从1979年到2009年，拉美地区的储蓄率只提高了一个百分点，阿根廷和巴西甚至还降低了［5］。因此，住房购买力并没有发生明显变化。
住房补贴发挥的作用十分有限，它主要存在四个问题。第一，覆盖面太小。住房补贴主要是针对低收入群体的，但由于拉美地区贫困率居高不下，相对于庞大的贫困线以下的人口和申请贷款的群体而言，获得住房补贴的覆盖面很小，哥斯达黎加为13%，智利为2.2%，哥伦比亚仅为0.4%-0.65%；第二，由于住房补贴的主要资金来源是财政拨款，基数较大且规模不断增加的贫困群众使财政的投入压力越来越大，一些拉美国家试图从土地开发、增加建筑面积等方面获取部分财政收入以用于住房补贴。但住房补贴的财务可持续性仍然很差，几乎所有拉美国家的住房补贴计划都没有“永久”的，都经历了诞生——消失——再诞生——再消失的过程；第三，道德风险猖獗，住房补贴的漏洞太多，为此，几年前智利皮涅拉总统上台之后，不得不制定住房新政，以纠正和控制由于道德风险导致的财政损失；第四，公平性存在问题。对大部分购房补贴和一部分住房补贴来说，大部分低收入家庭由于居住在贫民窟，他们无权申请，因此相当一部分补贴的受益群体是中等收入家庭。
住房贷款总体看在拉美也是不成功的。虽然住房贷款的覆盖面远远大于住房补贴，覆盖面很宽，影响很大，惠及30%-35%的中等收入以上的家庭，但是，一般来说，贷款机构的诞生都以喜剧而开场，以悲剧而告终。归纳起来，拉美地区住房贷款机构的命运大约有四种：
第一种是经营困难，不得不解散。巴西的融资专门机构“国家住房银行”（BNH）成立于1964年，解散于1986年，仅生存了22年。期间，由于经营困难，多次出现经营偏差。比如，由于低收入群体贷款资金回收困难，贷款目标群体转向高收入群体；后来，又转向用于上水和下水等市政领域，再次偏离工作方向；再后来，转向公路、地铁、飞机场和水电站等公共工程领域，不仅偏离了最初的目标，没有满足低收入阶层的住房需求，还承受了大量的违约贷款的损失。面对不断上升的违约率，政府不得不对违约者发放高额补贴，为国家住房银行提供流动性，但由于经营困难，最终还是不得不解散了事。巴西的国家住房银行的历史，是拉美地区住房金融工具失败的典型案例，成为一个时代结束的标志。
第二种是合并重组。一个典型案例是厄瓜多尔的国家住房银行（BEV）由于大量贷款无法收回，陷入困境，使美国国际开发署（USAID）乘机而入，与美洲开发银行（IADB）一起，推动和参与了厄瓜多尔住房政策改革，而该银行则成为城市发展与住房部（MIDUVI）的一个附属机构。
第三类是私有化。大部分拉美国家都建立过国家的住房贷款机构，但由于经营困难，相当一部分被私有化。例如，阿根廷的全国抵押信贷银行以其强大的社会功能而著称，是中低收入阶层住房信贷的最主要提供者，但由于种种原因于1997年被私有化，成为一家私营商业银行。
第四种是地方化。拉美地区的住房公积金很活跃，但相当一部分运营困难，最终不得不下放，归地方管理或不了了之。例如，1991年，为减少企业的成本负担，阿根廷的住房公积金改由燃料税筹集资金，企业主缴费予以免除。
三、公租房比重太小、自建房大规模存在、
“住房自有率”过高：住房供应体系
恶性循环的三个因果悖论拉美地区关于工人住房的立法历史悠久，但是，从拉美国家百年来财政史上看，公租房在本文里，公租房就是公共住宅，在英文的文献里，也有称之为社会住房、社会利益住宅等。从来就未像欧洲那样受到重视，这是因为，第二次世界大战之前，公共财政的概念还没有建立起来，扩大财政支出的需求管理还不流行，政府干预的力度还不够，拉美国家的住房立法虽然较早，但主要手段还仅限于对提供社会住房的私人开发商给与一定的税收优惠而已，还不是真正意义上的公租房。第二次世界大战之后，虽然凯恩斯主义开始盛行，但在快速的城市化进程中，面对大量涌入城市的农村人口和出生率激增的人口爆炸，拉美国家的财政无力提供足够的公租房：1950年拉美地区总人口仅为1.7亿，城市人口仅为6800万，但到2010年，拉美总人口已达5.9亿，而农村人口还是维持在1.1亿左右，城市人口则激增至4.8亿，就是说，在60年时间里，拉美新增的4亿多人口几乎全部涌入城市［6］。相比之下，拉美国家此前提供公租房的财力就显得杯水车薪。例如，1959到1977年，委内瑞拉新建的社会利益住房仅为43万套。重要的是，在拉美国家的住房概念中，政府提供的公共住宅主要不是供租赁使用，而是以销售为主并具有私人产权的商品房，与欧洲的公共住房概念大不相同。即使这样，数量有限的社会住宅也大多分配给了工会的上层人士或中产阶级，旨在换取这个群体的忠诚，维系政府的统治。
由于公租房数量非常有限，而城市化进程史无前例，爆炸的城市新增人口便自然选择了自建房的住房模式。首先，自建房的成本低廉，绝大部分农村进城人口都可以承受，且自建房一般都选择在山坡和城郊附近，距离城里不远，甚至就在城里，方便就业和生活；其次，政府对自建房的聚集区往往是睁一眼闭一眼，在进口替代工业化战略下，经济发展需要大量廉价劳动力，而自建房则是满足这一经济发展战略的主要劳动供给的住房供应方式；最后，很多国家甚至采取一定财税和土地支持措施，鼓励发展自建房。总之，自建房不仅是拉美地区城市化进程中满足住房需求的一个供应模式，也是欧洲和北美早期工业化和城市化进程中满足住房需求的主要供应模式，即使战后以来，自建房也始终是一个重要的住房供给模式。当然，自建房当中包括大量的非正规住房，并且，贫民窟也必定包括在自建房当中。但无论如何，自建房不属于公共的，而属于私有的，属于“住房自有率”的统计范畴。
表1欧洲和拉美部分国家住房自有率比较（%）
资料来源：欧洲国家数据引自Christine Whitehead and Kathleen Scanlon(edt), Social Housing in Europe, published by LSE London, July 2007, p9, table 1；拉美国家数据引自ECLAC From Rapid Urbanization to the Consolidation of Human Settlements in Latin America and the Caribbean: A Territorial Perspective2000p25
由于传统文化和财产制度等原因，根据2005年的数据，亚洲的住房自有率稳居世界第一，高达74%；拉美仅次于亚洲，是73%，中东欧是66%，非洲是63%，高收入国家是42%，大大低于世界平均水平的61%。［7］表1显示，欧洲主要国家的住房自有率在40%-70%之间，而拉美则在70%-90%之间。
上述三个事实显示，拉美地区的公租房比重十分有限，而自建房则大规模存在，进而，住房自有率过高，大大高于欧洲等发达地区。这三个事实看似存在这样一个因果关系：近一个世纪以来，由于公租房比重太低，拉美城市的住房供应体系中替而代之的必然是庞大的自建房体系，所以，住房自有率必然过高；反过来讲，过高的住房自有率必然挤压公共住房的“生存空间”，而自建房必将为过高的住房自有率做出很大“贡献”。上述三个事实似存在着拉美住房体系恶性循环和互为因果的悖论关系。但从欧洲现代化和城市化进程中公共住宅占比的事实来看，建立一个以出租为目的的公共住宅系统与确保低收入群体安居和最终抑制出现贫民窟具有相当高的相关性。
四、非法化、合法化、正规化：
贫民窟的三部曲毫无疑问，贫民窟属于非正规住宅，它来源于大量的自建房［8］，是拉美地区城市化进程中的一个特有的“副产品”，是拉美国家农村人口转移之后的一个必然结果，也是拉美“贫困文化”的物质载体，甚或“贫困文化”的发源地［9］。拉美国家贫民窟的发展大致经历了三个阶段：
第一个阶段是贫民窟的非法阶段。在拉美城市化进程的自建房运动中，合法与违法的建筑混杂一团，其中，违法的棚户区发展壮大起来。在这个阶段，拉美主流意识形态认为自建的棚户区即贫民窟是违法建筑，因为那里充满了逃税漏税、社会犯罪、贫困饥饿，由于卫生条件很差，甚至没有上下水，贫民窟成为流行病的传染区；很多贫民窟建立在山坡上，地理环境和地质条件较差，易受环境变化和自然灾害的影响。由于大部分贫民窟没有统一市政建设规划，“脏、乱、差、挤、臭”十分突出，甚至达不到基本的住房建筑标准。在20世纪50和60年代，很多国家曾试图采取措施，消除此类贫民窟和棚户区。例如，巴西曾采取多种措施，包括强制拆迁等，试图消除或遏制某些城市非正规社区的扩展，但效果不佳，不仅没有取消，反而在累西腓等城市导致大规模社会运动和社会冲突，贫民窟的住户数量激增，强化了贫民窟的规模。1953年，委内瑞拉军政府发起了激进的“清理自建房运动”，他们采取强制性搬迁的方式，在彻底消灭贫民窟之后，试图在原址建设“超级住宅区”（Superbloques）。但“清理自建房运动”效果不好，强制性的“清理”运动引发了社会冲突，5年之后“清理”运动便自动停止。
第二个发展阶段是贫民窟的合法化阶段，其主要内容是登记和确权。1967年，人类学家威廉·曼京(William Mangin)在《拉美研究评论》杂志上发表了题为《拉美的贫民窟：问题与解决》的著名论文，反驳了关于非正规住房的固有印象，主张承认贫民窟的社会功能，正视贫民窟的社区地位，建议通过自建、互助和国家支持等措施，尽快改造非正规住宅区。20世纪70-80年代以来，拉美各国逐渐承认非正规住房区域的合法性，其具体步骤是先进行登记注册，然后进行土地确权，最后是颁发产权证书，使自建的棚户住宅即贫民窟具有完整的私有住房产权［10］。巴西的累西腓市政府将贫民区改造成“社会利益特别区”（ZEIS），并将其纳入到市政发展规划之中。从累西腓开始，巴西贫民窟产权化与合法化的工作在全国范围展开，全国提出登记注册和确权申请的家庭约有171万户，到2009年约有37万户完成了确权，14万户领取了产权证［11］。贫民窟的产权化与合法化使贫民窟的住户具备了住房抵押贷款的资格和能力，进而可以改善住房条件，这便是拉美地区对非正规住房的房产和土地进行确权的主要成果。例如，1996年以来，秘鲁约有160万户家庭获得了登记和确权，此举在一定程度上促进了住房抵押贷款，仅2003年就有5.6万户家庭获得了抵押贷款，户均贷款额约5596美元；2006年获得抵押贷款的家庭增至30.6万户左右，户均贷款额约2075美元［12］。
第三个阶段是贫民窟发展的正规化即规范化建设阶段。所谓规范化建设，是指在承认其合法化的基础之上，将贫民窟治理纳入市政建设之中，为贫民窟进行必要的财政和一定的市政设施，将其正式定位为“社区”。累西腓市将贫民窟改造为“社会利益特别区”的做法在巴西得到了广泛推广，据悉，至今巴西已对200多个贫民窟完成了“正规化”的市政规划［13］。巴西里约热内卢著名的“Santa Marta贫民窟”的入口处挂有“Comunidade Santa Marta”即“圣玛尔塔社区”的名牌，社区“Comunidade”这个词的使用是一个标志，它意味着贫民窟的“正规化改革”的完成。该社区是依山坡而建，为方便该社区居民的出行，里约市政工程厅为该社区设计安装了缆绳牵引的有轨电车；里约市政工程局为该社区安装了简单的上下水和编制门牌号等公共服务，甚至在山顶还建造了一个封闭式的足球场。此外，理发店、商店、饭店等社区服务一应俱全，甚至还有幼儿园和儿童拳击学习馆。据介绍，该贫民窟非常安全，早就没有暴力和犯罪发生了。
一言以蔽之，贫民窟的合法化与正规化是一个历史进程，在拉美地区成为一场社会运动，除南美大陆以外，加勒比海岛国也同样经历了这场社会改革运动。特立尼达和多巴哥近年来对25个非法居住区进行了改造，包括地块改造，提供基础服务设施，混凝土地基，向居民发放舒适证明，提供住房装修、建房和购房补贴等［14］。牙买加30%的人口居住在非法居住区。早在1977年，牙买加就通过“综合发展的移民安置工作”（PRIDE）、“住宅区改造”（SUP），“搬迁2000”（R 2000）等计划对非法和自发定居点进行改造，至今已完成几十个项目，提供了1万多个住房解决方案，其中100多个非正规定居点已进行了规范化改造，发放了1万多个房产所有权凭证［15］。圣卢西亚通过制订一系列法令对非法规划和非法占地现象进行大规模清理，实施了11个搬迁项目［16］。
五、民粹主义、新自由主义、新民粹主义：
“之”字型住房政策的弯路与其他领域一样，住房供应体系中也始终存在着是政府和集体干预更多一些，还是政府做得越少越好的两种观点的争论。其中，第一种观点主要流行在20世纪上半叶，而第二种观点则在20世纪70年代以后占据了统治地位。在世界各国的政府干预与市场作用的交替中，住房领域的表现是最为突出和明显的。但是，进入本世纪以来，由于2008年国际金融风暴的原因，美国住房高度市场化导致的次贷危机进而引发全球金融危机，进而使住房政策的重点开始回归政府，认为住房高度商品化和市场化的政策是难以解决美国式的次贷危机现象的。
我们知道，早在第一次世界大战之前，欧洲美国就开始为个人和家庭提供住房补贴，很多国家开始直接提供住房。战后以来，欧洲福利国家的城市重建和社会住房建设迅猛发展，住房费用持续增长。但从1973年第一次石油危机开始，福利国家的财务可持续性不断受到质疑，经济增长减缓，福利国家的支出开始减少，资本主义国家出现了空前的“瘦身改革”。以英美为改革先锋的欧美发达国家持续坚持改革，一直到全球金融危机爆发。美国次贷危机开始引发人们对住房市场高度商品化和金融化的警觉，住房供应体系的改革出现了左转的倾向。
拉美地区住房政策的演变情况在大方向上基本与欧美国家的演变是同向的，一致的。作为欧洲宗主国的前殖民地国家，从19世纪末开始，拉美国家就开始从欧洲引入住房立法和干预住房的一些做法。例如，作为当时世界十名首富国家，阿根廷政府在住房领域表现得十分积极，从直接修建和资助住房，到间接补贴房贷利率等，甚至早在1886年就为此建立了“国民贷款银行”（BHN）。但是，在拉美地区，真正意义上的公共住房政策是出现在此后风靡几十年的民粹主义思潮、民粹主义政党和民粹主义政府的历史时期。例如，在庇隆时代，住房政策成为公共政策的重要部分，甚至，1949年通过的宪法明确规定将“住房”作为公民享有的基本社会权利，而不仅仅是用来交易和买卖的商品。由此，国家既亲力亲为出资建房，在20世纪40-50年代里，全国共修建了27万套公共住房，同时，还制定一系列优惠政策，为中低收入者提供信贷利率补贴，按揭期限长达30年，而且允许“零首付”。在40-50年代里，抵押信贷共发放了39万笔购房贷款。在70年代初智利阿连德时期，民粹主义政府同样也将“住房”界定为“全民应有的权利”， 强调住房资源不应受经济规律所左右而成为谋利的工具，而应按照社会需求分配给每一个人。［17］可以说，在70年代之前，拉美大部分国家采取了较为激进的住房政策；此后，在新自由主义泛滥的国际环境中，大部分拉美国家急速拐弯，转而采取了市场化的住房政策，公共住房支出大幅减少，从1990年到2000年，住房赤字从2800万个增交到5200万个，巴西的公共住房和卫生设施支出从占公共支出的4.4%下降到0.8%，巴拉圭从5.6%下降到1%，多米尼加从13.6%减少到3.4%［18］。但是，本世纪拉美国家经济回升以来，尤其是国际金融危机以来，很多拉美国家逐渐认为，对住房市场完全“放任”也是不行的，因而很多国家又开始加大了公共支出和国家干预的力度，最典型的是巴西卢拉政府2009年实施的“我的家，我的生活” (PMCMV)计划，该计划第1期设立的最初目标是建立100万套住房，联邦政府共投入100亿美元；2011年迪尔玛·罗塞夫政府出台了第2期计划，将建设目标扩大至200万套。
拉美地区百年来“之”字形的演变体现在很多国家补贴政策的变化上［19］。这主要表现为低收入阶层的住房补贴不断在“补人头”即补贴需方，或是“补砖头”即补贴供方两者中进行选择和转换。很多国家在其住房供应体系中最初选择的当然是“补人头”，即对低收入阶层的购房者进行补贴。后来，尤其在新自由主义大行其道时，有些国家转向“补砖头”即对开发商给与一定的财政补贴或税优政策。但是，近年来，又有国家开始回归到“补人头”的政策选择上。哥伦比亚住房政策演变就能较为明显地看出这3个不同的干预时期的变化。有些国家可能演变趋势不是非常明显，或存在一些交叉。但可以肯定地说，拉美几乎没有一个国家始终如一地采取某一项单一的补贴政策，他们都在变化之中。
拉美地区百年来住房政策“之”字形的演变更多地还体现在对待公共住房的态度上。可以说，拉美地区对公共住房采取极其漠视的态度在世界各地区中是最典型的。如前所述，在二战前，公共住房体系还不存在；二战后，从理论上讲拉美地区开始建立起公共住房体系，但事实上，拉美地区绝大部分的公共住房也是销售的商品房，而不是政府保有的公租房系统。20世纪80年代新自由主义席卷拉美以来，住房私有化、公房产权化的现象更是比比皆是，使本来公租房数量就很少的拉美再次火上浇油。这样，社会住房就容易变成一个投机市场，其主要目标不是解决住房，而是获取利润，墨西哥就是一个典型案例：土地所有者进行土地投资，开发商开发投机，建筑商造房投机，政治家为了拉选票，所有人都在竞争，导致房屋价格飙升，因此，墨西哥公租房作为调节国家住房功能的一种形式已经基本消失，而产权房则充斥市场，社会住房的概念严重“变味”，整个国家对社会住房的理解误入歧途，其恶果是，2010年墨西哥的空置住房达500万套。
六、拉美住房政策的10个神话：
对中国新型城镇化的启示一个多世纪以来，拉美的住房政策演变走向与发展趋势虽然大体与欧美相差无几，但是，有所不同的是，在战后到20世纪80年代这个“区间”里，拉美特有的快速城市化致使大多数国家传统的住房政策出现断裂，形成一个“真空”：政府失灵和市场失灵并存，快速城市化任凭自建房、非正规定居区（点）、贫民窟“自由产生”和“野蛮生长”，最终形成不得不走向合法性的贫民窟聚集区。巧合的是，也正是在这个历史时期，进口替代工业战略如火如荼。从某种意义上说，进口替代的经济战略与完全忽视公共住宅的社会政策互为条件，互为因果，最终成就了拉美特有的“经济增长模式”，即长期陷入中等收入阶段难以自拔。
拉美地区住房体系的嬗变过程显示，在过去的一个世纪里拉美国家的住房改革贯穿于始终。但是，住房赤字情况依然十分严峻，有增无减。据美洲开发银行（IDB）2012年的一项研究，拉美地区每3户家庭就有1户没有住房，住在城市里的家庭是1.3亿个，但有500万个家庭是与其他家庭合居，300万个家庭的住房不可修复，3400个家庭的住房没有充足的上下水等基本居住设备。在拉美住房短缺最为严峻的国家尼加拉瓜，每3个家庭中竟有2个没有住房。［20］
可以说，拉美几乎是世界上唯一一个住房政策如此失败、住房供应体系如此扭曲、贫民窟如此聚集的地区，为此，几年前，曾有著名学者著文，题为《足以颠覆拉美住房政策的10个神话》［21］。这10个神话其实就是指10个不可能实现的目标，他们依次是：
神话之一：住房赤字可以根除；神话之二：消除贫民窟；神话之三：富裕国家能够成为住房样板；神话之四：房价下降之时就是住房危机爆发之时；神话之五：在富裕国家每人拥有住房；神话之六：政府的主要目标就是建立一个人人拥有住房的国家；神话之七：贫困家庭拥有自己住房的权利；神话之八：非正规住宅永远不可能提供一个体面的生活；神话之九：资源太少；神话之十：非正规住宅是庞大的不生息的资本。
拉美地区住房问题的10个神话，既是对拉美地区住房政策失败的一个总结，也是对贫民窟“理性存在”的一个诠释，更是对“过度城市化”后果的一个描述。在这位研究拉美住房并写出10个神话的经典作家的文章看来，住房问题已成为拉美地区一个痼疾，贫民窟已成为常态和日常生活的一个部分，它必将伴随几代人的生生死死，难以根治。
这里到了对拉美地区住房政策做一归纳的时候了。根据本文的思维逻辑，对拉美住房政策失败与住房供应体系扭曲的研究，应该沿着这样一个线索：
在过度城市化的背景下，进口替代工业化战略需要廉价劳动力，大量农村过剩人口涌入城市；对于贫苦和两级分化的农村低收入人口来讲，储蓄不足和信用缺失，财政补贴杯水车薪，住房购买力难以实现，进城务工的住处只能靠“自建房”来解决，于是出现大量临时棚户区；城市当局没有能力和财力管理这些临时性的非正规居住区，他们成为违法，但却是理性的、符合经济发展水平的选择；当临时住宅变成永久居住区时，它们就不得不面对合法化问题、正规化问题。另一方面，公共住房匮乏，大量贫民窟产权化之后成为住房自有率的一个组成部分，公共住房产权化和私有化，公共住房的社会属性消失，不能成为流动人口和低收入人口的临时居住场所；而过高的住房自有率又导致公租房难有生存的空间。于是，过高的住房自有率与大量的非正规住宅并存，几近消失的公租房与少量的私租房并存，与欧洲较低住房自有率和较高公租房与私租房的住房供应体系结构相比不尽合理。
对照欧洲的住房供应体系和拉美的住房政策特征，中国至少应该看到这样几个需要注意的要点：
第一，中国住房供应体系不健全，公租房体系不发达，居民对住房预期不稳定，住房自有率就必然偏高。这时，如果购买力不能实现，就只有两个结果：或是像美国那样，住房体系高度金融化，金融风险与房地产风险交织，一旦资金链断裂，就容易引发全国性的经济危机或金融系统风险；或是像拉美那样，高速城市化进程中住房市场成为投机市场，房价攀升不下，中低收入者成为房地产市场的局外人，只能居住在郊区结合部与棚户区，进入另一个自我循环体系。
第二，中国城镇“住房自有率”是世界上最高的国家之一，达87.8%［22］。在保障性住房建设中，要保有一定比例的公租房，公租房可以形成一个产业，既可起到降低住房自有率的作用，又具有平准市场价格的功能。住房自有率下不来，会出现很多难以控制的问题［23］。尤其在中国传统文化下，要尽最大努力，要矫枉过正，使“居住权中性”（tenure neutrality）发挥作用，降低住房自有率。可以说，强调“居住权中性”是降低住房自有率的一个关键条件。中国人口老龄化趋势十分严峻，几十年之后，随着人口结构的巨大变化，过高的住房自有率必将导致灾难性的后果。
第三，目前，建设保障性住房是一个历史难得的机遇，公租房的比例要保住，不应变相变卖为商品房。此次保障房建设中的公租房如果没有保住，必将丧失未来几十年的最后一次机会，公租房的建设再也不可能回归了。未来新型城镇化的30年，如同拉美上个世纪50-80年代的30年，无论在经济发展水平上，还是在城市化水平上，或是在住房自有率与公租房保有率上，都是十分相像的30年。拉美住房政策失败和住房体系扭曲的教训应成为中国的前车之鉴。
第四，拉美早期的民粹主义和近期的新自由主义住房政策，都是新型城镇化进程中的大敌。民粹主义将导致财政不堪重负，新自由主义将导致公租房体系难以回复，私租房体系不发达，住房自有率居高不下，这将是一个不可挽回的历史性错误。由于战后以来拉美住房政策对快速城市化应对不利，自建房和非正规居住区成为贫民窟的温床，进而，贫民窟成为拉美几代人难以抹去的伤痛——尽管对相当一部分进城居民来说这是当时历史条件下不得已的且符合理性的一个必然选择。
［参考文献］
［1］http://esa.un.org/unpd/.
［2］ECLAC, Social Panorama of Latin America 2013 (Briefing paper), 2013.
［3］［17］ 郑秉文住房政策：拉丁美洲城市化的教训［M］北京：经济管理出版社，2014
［4］［5］ http://data.worldbank.org/indicator/.
［6］ 根据联合国网站整理计算：http://esa.un.org/ .
［7］ Marianne Fay and Anna Wellenstein(etd), The Urban Poor in Latin America, World Bank, 2005, p.92, table 3-1.
［8］ Ward, Peter M. 2012.Self-Help Housing: Ideas and Practice in the Americas, in Bish Sanyal and Lawrence Vale eds. The History of Planning Ideas. MIT Press.
［9］ Coward, Feagin, Williams, 1973. The Culture of Poverty Debate: Some Additional Data, in Social Problems, No.21,pp.621-634.
［10］ Ward, Peter M. 2005. The Lack of ‘Cursive Thinking’ with Social theory and Public Policy: Four Decades of Marginality and Rationality in the so-called ‘Slum’. In Roberts, Bryan and Wood, Charles, Rethinking Development in Latin America, pp. 271-296. Pennsylvania State University Press.
［11］［12］ Edésio Fernandes, “Regularization of Informal Settlements in Latin America”,Policy Focus Report, Lincoln Institute of Land Policy,2011.
［13］ Valeria Carazzai, Community Participation and the use of GI in Informal Settlement Upgrading Programs: A Case study of Recife, International Institute for Aerospace Survey and Earth Sciences, Enschede, the Netherlands, February 2002.
［14］ Ministry of Planning and Sustainable Development of Trinidad and Tobago, Public Sector Investment Programme2014, September 2013, p.77, p.143.
［15］ Hon. Donald Buchanan, Address by: Minister of Water and Housing, December 2004, p.3; Government of Jamaica, Vision 2030 Jamaica- National Development Plan: Housing Sector Plan, 2009, pp.25-26.
［16］ Ministry of Physical Development, Environment and Housing of ST. LUCIA, National Report on Housing and Resettlement in ST. LUCIA, revised April 2007, p.40.
［18］ UN.General Assembly, Promotion and Protection of All Human rights, Civil, Political, Economic, Social and Cultural Rights, Including the Right to Development, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Taquel Rolnik, Human rights council Tenth Session Agenda Item 3. A/HRC/10/7,4 Feb.2009.p.13.
［19］ César Patricio Bouillon(2012), Room for Development: Housing Markets in Latin America and the Caribbean, Palgrave Macmillan.
［20］ http://lapressorg/articlesasp?art=6690
［21］ Alan Gilbert, Ten Myths Undermining Latin American Housing Policy, in Revista de Ingenieria, No.35,2011.pp.79-87.
［22］ 中国城市状况报告2010/2011［R］北京，外文出版社，2010 22.
［23］ 郑秉文中国保障性住房建设效果及改革建议［A］王延中中国社会保障发展报告 （2012）——社会保障与收入再分配［C］北京：社会科学文献出版社，2012192-210
| 相关专题 |
| · 《国家行政学院学报》 |
