褚晓路：着眼于用法的需要搞好立法

在我国改革开放和经济发展、体制变迁的过程中，以立法的形式全面建立新的社会规范体系，是建立经济生活、政治生活、社会生活正常秩序的源头性环节。就海南来说，建立一个与国际旅游岛建设发展的要求相适应的法规架构，支撑和推进各项建设事业，无疑是实现建设国际旅游岛奋斗目标的基本路径。

十八届四中全会《决定》以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”为题，发展完善了中国特色的立法理论和体制机制；省委六届七次全会结合省情对用好特区立法权和地方立法权提出了一系列要求，是我们今后加强和改进地方立法工作的指南。

《决定》强调“法律的生命力在于实施”，这不仅是对法律实施的要求，也是对立法质量的根本要求，要求我们制定的法律规范要适用、好用、管用。省委书记、省人大常委会主任罗保铭同志也曾在今年9月要求省人大常委会“坚持问题导向，针对重点领域，有的放矢，加强精细化立法，坚持为需而立、立以致用，提高立法质量和效果。”这些要求一言以蔽之，就是要着眼于用法的需要搞好立法，满足各方面建设对立法功能的需求。为此，应当从以下几方面努力提高我省地方立法水平。

加强立法需求研究和论证，解决好“立什么法”的问题

应结合《决定》对加强重点领域立法的要求，深入研究我省经济、政治、社会、文化、生态文明和海洋强省建设“六位一体”全面推进的现实需要，科学选择和确定立法项目。

在立法内容上，一方面针对本省需要规范的特殊问题立法，另一方面针对国家虽有法，还需要针对本省情况加以细化、补充或变通的具体问题立法。既要避免“法繁扰民”，不必要的法坚决不立；又要做到“法繁不扰民”，把该立的法逐步都立起来，让各个方面在需要运用法律规范的时候都能找得到。

加强立法项目的调研论证，弄清楚法规、规章所调整的社会关系的基本情况、存在的主要矛盾、需要解决的实际问题，确保立法的针对性和可操作性。要突出重点，突出特色，围绕省委改革发展重大决策部署、人民群众普遍关心的热点难点问题进行立法需求研究。

要改变立法传统思维，注重发挥立法对于改革发展的引领和推动作用。四中全会强调发挥这一作用，这一方面是由于我国经过30多年的改革发展，积累了丰富经验和物质条件，特别是法律体系的形成，为各方面工作提供了基本依据，具备了先进行顶层设计再实际推行改革措施的条件；另一方面，也是由于改革进入“深水区”，亟需主动把握经济社会发展趋势，对相关改革在实施前就通过立法进行制度设计、明确行为准则，以降低探索成本，提高发展速度和质量。今后，既要继续把经过实践检验的好经验通过立法固定下来，又要对一些能够看准或大体看准的事情，从一开始就先立法，确实做到重大改革于法有据。为此，须努力增强立法的预见性、创新性，处理好破和立的关系，使之辩证统一。今年以来，在我省的土地管理、海域使用管理制度改革中，省委要求人大先修订有关法规再推行，是发挥立法引领作用和实践“重大改革于法有据”的典范。

着眼法治体系的整体完善搞好立法，解决好“为什么立法”的问题

当前，执法领域“有法不依、执法不严、违法不究”问题较突出，从源头上查找，不少问题与立法有关。如有的法律法规较注重规定执法者的权力，但对其如何规范履行执法职责和违法责任规定得较少，忽略了执法相对人的权利；有的法律规范较为笼统，不便于操作和运用，容易产生歧义等。应深入研究建立法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系对立法工作提出的要求，在立法环节为执法、用法和保障法律实施提供更加准确、周详，更具有可操作性的依据。有两个方面需加以重视：

引领和跟进行政体制改革的步伐，及时完善行政组织和行政程序法律制度，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，实现职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。切实做到习近平同志所要求的“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”。

为切实实现权责统一、“有权必有责”提供充分法律依据。目前一些法律法规实施不够好，关键是执法者责任不落实，出了不作为、乱作为之类问题无法追究。应根据各类不同权力运行的规律和特点，在各个执法环节上设定行为规范，完善监督程序制度，建立职权职责体系，提供监督依据，做到执法权力运行到哪里、监督就跟到哪里。对长期以来存在的政经、政社关系不顺、决策权和执行权不分、上下级责任“一般粗”等问题，也应重视通过立法来解决。

着眼严格执法的需要加强配套制度建设，解决好“法怎么落地”的问题

各个执行机关的配套规范性文件和工作制度虽然层级较低，却是立法的重要延伸和补充，往往是执法中直接运用的具体规范。如果政府规章和其他规范性文件能做到既与法律法规一致、又周详严谨地规范执法行为，对严格执法无疑是一大保障和促进。目前，执行单位的一些配套规范性文件的制定长期拖延或质量不高，导致法律法规不能“落地”，在一定程度上存在“立法白条”现象，应重视解决。如，一些部门行政处罚中的自由裁量权长期得不到基准制度配套，自由裁量的范围、种类、幅度不明确，导致执法中的随意性，人民群众和企业反映较强烈。

在搞好人大立法的同时，重视发挥好法律制度建设其他层次的功能。要健全配套规范性文件的制定衔接和跟踪机制，统筹安排新制定、修改法规的配套规章与法规草案同步起草，在法规通过后同步出台。对人大立法时未要求配套、但实施中需要制定实施细则的，政府及其部门也应该根据法律法规的原则性规定主动配套。

人大立法中应尽量减少授权，能直接规定的，就不要交给执行机关去配套。

执行单位的制度建设要着力细化法律法规的各项规定，同时着力体现和落实法的控权性。特别是要按四中全会要求建立完善行政处罚中“自由裁量权”基准制度，制定自由裁量具体的操作标准，使其运用变得相对不“自由”。

加强规范性文件备案审查，解决好对“违法文件怎么纠正”的问题

四中全会《决定》要求对所有规范性文件备案审查进行备案审查，同时规定禁止地方制发带有立法性质的文件，这是我国规范性文件备案审查制度的一大进步。行政权力要严格实行授权原则，不得法外设定和行使权力。

各级国家机关及其部门应以法律法规为依据，以规范和约束权力运行、提高依法办事的水平为出发点和落脚点，加强规范性文件备案审查，对现有的规范性文件和规章制度进行清理，切实解决规范性文件制定中存在的违法设定责任与义务的问题，维护法制统一和法律法规的严肃性。

完善工作机制，切实转变观念，解决好“怎样立法”的问题

“良法是善治之前提”，我们不仅要有法，而且要有良法、管用的法。《决定》提出要抓住提高立法质量这个关键，并就完善立法体制机制、恪守先进理念提出了一系列工作要求，为推进科学立法、民主立法指明了基本路径。立法工作中，必须认真落实立法工作重大问题向党委报告、发挥人大主导作用、立法协商、防止立法中的部门利益倾向等要求，健全立法的民意表达渠道和利益协调机制，把公正公平公开贯彻立法工作全过程，拓宽立法工作的民主渠道，深入探索和运用民主立法、科学立法的各种有效形式。

海南不仅有地方立法权，而且有全国人大授予的特区立法权，在结合本省实际开展立法创新上具有更大空间。应当看到，这个权是先行试验权、优先发展权，是体制创新、扩大开放的主动权，是海南更好地实施依法治国基本方略的特有法制条件，必须备加珍惜，全力用好。今后一个时期，要落实好省委六届七次全会关于建立统一公平市场、转方式调结构、保障和改善民生、完善社会治理、保护生态环境、建设海洋强省、防治“四风”、惩治腐败的立法要求，必须加大立法创新力度。我们应当再一次提出如何用好用足特区立法权和地方立法权这个“老问题”，在党的统一领导下，各有关方面在更高层次上、更高水平上形成立法工作合力，以勇于担当、敢为天下先的精神开展立法实践，使海南特区的“特”和海南国际旅游岛的“特”，首先表现在法律制度上。

（作者单位：海南省人大常委会法工委）