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姜鲁鸣 王文华 李莉:推进军费绩效管理迫在眉睫

2014年12月01日08:48   来源:学习时报

原标题:推进军费绩效管理迫在眉睫

  当前世界范围内的新军事革命,实质上是一场以较少的资源消耗获得高效益的资源配置方式革命。向效益要战斗力,已经成为当今各国军队谋求发展的重要途径。

  今年10月,经中央军委批准,全军将分步推行军费绩效管理。首先进行绩效评价试点,尔后固化试点成果,按照以点带面、分步实施的办法,拓展军费绩效管理办法,逐步健全完善军费绩效管理运行机制,至2020年前后形成科学合理、配套完善的军费绩效管理制度。

一个重大战略需求
  毫无疑问,实施军费绩效管理的直接目的,是通过优化投入产出关系,实现投入的合理性与产出的有效性,提高军费使用效益。然而,在当下中国,军费绩效涉及诸多重大战略元素,绩效管理所要追求的也必定是一个综合性的目标群。
  推行军费绩效管理是应对世界军事革命挑战的战略需要。当前世界范围内的新军事革命,实质上是一场以较少的资源消耗获得高效益的资源配置方式革命。向效益要战斗力,已经成为当今各国军队谋求发展的重要途径。美国在军事变革的军费投入虽然远远超过世界各国,但仍然十分重视军费使用效益,反复强调:“向不需要的管理机构和活动中每多投入1美元、1个人,国防部的真正使命——部署能阻止战争和赢得战争的有准备和有能力的部队,就要少一美元、1个人。”海湾战争后,美国实现了“全资产可视性系统”管理,建立和完善了评估、控制和监督机制,保证了军费优化配置和高效利用。可以说,当今世界军事力量的竞争,是现代资源配置理念与理念的交锋、体制与体制的竞赛,比拼的是看谁的军事资源配置制度更具适应性、更具变革能力,更能够通过绩效管理将有效资源向新型战斗力生成聚集。这对我们是一个严峻考验。当前,我国正处于经济社会发展转型的关键时期,各个方面需要花钱的地方很多,建设巩固国防和强大军队的资源约束越来越紧,军费供求缺口有趋大之势。在这种情况下,非常现实的选择是加强军费绩效管理,以效益递增弥补供给总量缺口,以有限的既定投入推进体系作战力量建设与重点领域新型作战力量建设,完成中国特色军事变革。
  推行军费绩效管理是实现党在新形势下强军目标的战略需要。习主席主持中央军委工作以来,从实现强军目标的战略高度多次强调指出,军队要把钱和物管好用好,提高军事经济效益,重点是预算管理和审计制度改革,坚持需求牵引规划、规划主导资源配置,把军费投向投量搞得更加科学,千万不能让国家投入的钱打了水漂。这一重要思想,抓住了制约当前实现强军目标的一个关键问题。当前,我军军费重复建设、投入分散、资源浪费等问题还比较突出,超标准、超前消费、超预算等问题仍然存在,系统集成效应不够显著,结构效益仍有较大的提升空间,现有监控机制还难以对军费运行全过程实施规范化、经常性、权威性的监督。这些问题的存在,严重制约着我们建设一支“听党指挥、能打胜仗、作风优良”的军队。而军费绩效管理具有强烈的导向作用,它如同无形的手,能够把军事经济的各个层次、各个要素、各个环节引到追求强军目标的轨道上来。从特定意义上说,绩效管理对良性的军费开支活动是一种肯定和保证,对不良的军费开支活动则是一种否定和排斥,凡是不符合强军目标绩效管理要求的必然受到严格限制,能够更为刚性地为实现军委战略意图服务。深入一步看,实行绩效管理制,不只是制定军费分配指标、监督经费使用是否合理合法,还要考核评价经费开支是否符合绩效目标,是否取得预期的效益。也就是说,分配给各级各部门的经费,各级各部门不仅要对经费的使用负责,而且要对经费使用的结果负责。在管理实践中,通过绩效目标的确立、考核评价体系的建立和考核方法的运用,对各类经费使用效益作出客观公正的评价,从而使军费资源最大限度地向强军目标建设聚焦。
  强化军费绩效管理是实施依法治军的战略需要。十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的《决定》,把推进依法从严治军纳入全面推进依法治国的总体布局,作出战略部署。实行军费绩效管理,是加强军队法治建设的关键一环。客观地说,当前军队建设治理中存在的问题,大都与军费管理中有法不依、执法不严、违法不究有关。全面推行军费绩效管理,完善军费管理相关法规制度,厘清各级各部门在军费绩效管理中的权利、责任和义务,把“板子”打到具体人、具体事,增强执法的刚性和约束力。通过确立绩效目标、加强绩效评价、严格绩效问责,严格责任追究,加强经费使用监督,将花钱的权力关进制度的笼子里,就能够从源头上堵住各种漏洞和滋生腐败浪费的渠道。具体而言,实行绩效管理后,对各类经费使用、调整与管理的边界都要进行刚性规范和硬性约束,这样就让挤占、截留经费开不了口,让挪用经费迈不开腿,使寻租失去了得以施展的空间,权力也就关进了制度的笼子里。显然,推行绩效管理,可以杜绝权力凌驾于制度之上、游离于制度之外,有利于从源头上消除风浊气邪的萌芽,从根本上铲除贪污腐败滋生的温床,让清风正气常态化长效化,夯实依法治强的基础。

必须抓好基础工程建设
  这次以绩效管理为核心的制度改革,总体上遵循“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的运行模式,需要在四个关键环节取得突破。
  确定绩效目标,从源头上编实编准预算。绩效管理强调的是以产出和结果为导向,通过事前确定绩效目标,定准衡量事业建设和成果效益的任务牵引,为优化经费预算编制、完善经费管控手段提供依据。可以说,绩效目标和计划制定是军费绩效管理的基础环节,如果不能制定科学合理的绩效目标和计划,就谈不上绩效管理。军费安排的每一项经费投入,都必须严格按照预算项目申报绩效目标,依据军队建设规划计划,具体细化量化建设标准、技战术指标、预期成果效益、成本费用水平,以及对战斗力保障生成的贡献率等,使经费预算立项依据更加充分、指向更加明确、内容更加完整。针对绩效目标的具体要求内容,选取最具代表性、最能反映项目绩效特点的评价点,分类设置财务管理共性评价指标和项目成果个性评价指标,明确考评标准和权重,为全面系统评价经费绩效设置标杆和尺度。
  组织绩效评价,强化预算执行全程监控。绩效考核评价是军费绩效管理的核心环节,考核指标体系起着“仪表”和“指示器”的作用。只有对军费运行的各个环节、各个过程和各类因素多方面去核算和评价,才能对军费绩效作出客观真实的评价,全面提高军费管理工作的效率和水平。因此,必须聚焦战斗力提升,建立科学合理、具有我军特色和较强操作性的军费绩效评估指标体系,为检查和评价各单位、各部门、各环节乃至整个军费开支活动的绩效提供统一的依据、科学的尺度和判断的标准,使军费开支活动沿着正确的方向协调有序地进行。在这个过程中,凡是与确定的绩效目标发生偏离,都要及时采取措施予以纠正,防止无预算、超预算开支和损失浪费。
  严格绩效问责,落实经费管理主体责任。“花钱必问效、低效必问责”。绩效考核评价是军费绩效管理的核心环节,这个环节的工作出了问题,军费绩效管理就会带来严重的负面影响。应通过经费绩效评价考核,对实现绩效目标要求、经费使用高效的单位和个人,予以奖励;对没有实现绩效目标要求、经费使用低效的单位和个人,给予通报批评,并追究领导和管理责任,按有关规定给予处分,严肃处理集体“闯红灯”“打擦边球”的责任者。将评价结果与财力资源配置挂钩,形成预算编制、执行、监督、反馈的闭合回路,牵引军费预算聚焦战斗力,向能打胜仗持续用力,提高经费保障效益。
  加快推进规划-计划-预算-执行系统建设,构建支撑绩效管理运行的现代制度平台。建立中国特色的规划-计划-预算-执行制度是推进军费绩效管理的基础工程,其核心是规范和约束军费运行体系中各相关主体的行为,整合各相关利益主体的利益,确保军费按预定的效率目标运行,在确保军费规范运行的情况下激励军费使用主体追求自身绩效,实现军队建设的总体效益。获得一种能够有效支撑绩效管理制度有效运行的素质:它使各阶段、各层次、各部门、各领域的预算目标相互联系、有机衔接,使短期调整的相对刚性和中长期调整的弹性有机地结合起来,使军费优化配置具有了连续性和动态性,有效解决军队建设“只讲投入、不讲产出”的问题,从根本上提高军费配置与使用效益。


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(责编:实习生、谢磊)
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