朱鸿斌：全面推进依法治国的基础和前提

　　朱鸿斌，全国人大内务司法委员会司法室副主任，法学硕士和法律硕士。长期从事立法和监督相关工作，曾任斯坦福大学公共政策访问学者。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，作为全面推进依法治国方略的基础和前提，对于完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，实现国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重大意义。

　　一

　　法治中国，立法为先。古希腊亚里士多德说：“法治通常包含两重含义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”因此，建设中国特色社会主义法治体系，发挥立法的引领和推动作用，首先必须有法可依。这就要求在立法先行的同时，注重提高立法质量，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

　　完善法律部门。中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门组成的统一整体。在立法实践中，各个法律部门的发展并不平衡。有的比较完备，有的相对薄弱，有的还有空白，如行政程序法、机构编制法、部门组织法、财产申报法、预防腐败法等规范公权力的法律尚未出台。即便较为充实的法律部门，也需要根据政治、经济、社会发展需要，及时立、改、废。四中全会《决定》要求，加强重点领域立法，主要包括完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民各项权利；以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为导向，完善社会主义市场经济法律制度，使市场在资源配置中起决定性作用；完善机构组织法；加快惩治和预防腐败立法；完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人权益保护等民生立法；加快绿色发展、循环发展、低碳发展立法，完善自然资源、国土开发、环境保护立法，促进生态文明建设等等，使法律部门更加健全。

　　健全立法体制。充分发挥有立法权的人大及其常委会的立法主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，防止地方保护主义和部门利益法律化倾向，必须健全立法体制。要充分发挥宪法赋予全国人大专门委员会的立法职能。随着改革的不断深化，人大立法工作更加繁重。与外国议会不同，全国人大和有立法权的地方人大及其常委会，会期较短，间隔较长。而专门委员会作为常设委员会，可以在人大及其常委会闭会或休会期间，不间断地开展法案的研究、拟定和审议工作，故国外学者又称其为“行动中的议会”。同时，专门委员会长期联系“一府两院”对口部门工作，由专门委员会牵头起草法律，更有针对性；委员会制的议事方式，也可使专门委员会的立场相对超脱。1982年宪法实施以来，全国人大和地方人大专门委员会从无到有，在立法和监督工作中发挥了重要作用。但是，与其职能要求相比，专门委员会工作方式有待改进，人员结构有待优化，内设机构尤其是地方人大专门委员会内设机构不全，编制偏少。按照四中全会《决定》，依法赋予设区的市地方立法权，这一问题将更为凸显。《决定》提出，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门，参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案；增加有法治实践经验的专职常委比例，按照惯例他们中大部分也将进入专委会；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度等等，为充分发挥专委会立法职能创造条件。

　　为了推进依法行政，建设法治政府，国务院和有立法权的地方政府，应当把立法作为推动政府各项工作的基本方式。应兴应革之事，先行立法，然后实施，既可增强执法权威，提高执法效率，保持行政工作的连续性，又有利于各级政府和执法部门接受监督，让行政权力在阳光下运行。我国法律多由行政机关起草。法律是权利和义务、权力和责任的载体。牵头起草单位形成法律草案（征求意见稿）后，都要征求相关部门意见，有的部门从局部利益出发，取舍草案条款，牵头部门难以协调，法律草案在消除不同意见的同时，也消除了大量刚性条款，以致不少法律虽已出台，但太过原则，难以操作，立法宗旨无法实现，也浪费了宝贵的立法资源。有鉴于此，对部门之间争议较大的法律草案，要由决策机关引入第三方评估机制，充分听取各方意见。无法达成一致的，政府主要负责人作为提案人，应当亲自协调，作出决定，防止久拖不决。

　　改进立法程序。推进科学立法、民主立法，必须健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善立法技术。四中全会《决定》指出，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

　　完善法律体系，发挥立法引领和推动作用，提高立法质量是关键。张德江同志指出，现在有些法律规定，看上去都是对的，但太原则、太抽象，可执行性、可操作性较差，实际上不解决什么问题。他还说，我们在前进中遇到的突出矛盾和问题，差不多都同法制有关。提高立法质量，要在立项、起草和审议三个环节下功夫。在立项阶段，全国人大常委会和国务院根据五年立法规划，分别制定年度立法计划，明确立法项目，有利于立法工作保持计划性和协调性。但是，如何准确预见、及时应对体制改革、宏观调控、市场监管、民生改善、科技创新、教育进步、文化发展、社会稳定等各领域复杂多变的立法需求，现行做法有其局限性。为此，有必要逐步增加立法规划的弹性。对专门委员会在执法检查或调研中发现，通过论证确有必要并有可能制定或修改法律的，应当及时列入年度立法计划，成熟一个，制定一个，成熟一条，修改一条，以满足现实需要。许多立法项目系由行政法规上升而来，而行政法规多由政府部门起草，通常带有浓厚的部门色彩，实施之后形成既成事实。这样的行政法规上升为法律，将进一步固化部门利益。为避免此类弊端，要加强顶层设计，要在充分论证基础上，直接制定法律加以规范。在起草阶段，首先应当明确立法宗旨，即通过立法解决什么问题，实现什么目标。“法律是没有感情的智慧。”法律条文具有形式和内容两个方面。法条形式应当符合立法规范的基本要求。法条内容应当科学理性、实事求是、便于操作。法律实施往往需要机构、人员和经费保障（发达国家立法时，对实施法律所需要的机构、人员和经费等内容，多有明确规定），现行立法一般回避这些问题，或授权行政法规予以规定。这样可以减少牵扯，使法律草案顺利通过，但法律的操作性也大打折扣。如果行政法规迟迟不出台，法律就更难实施。为克服这些弊端，在法律草案中，有必要明确规定实施法律所需要的机构、人员和经费等内容，明确违法行政、民事或刑事责任。为保证法律实施，制定或修改法律，其配套法规要与法律草案同步起草，在法律通过后及时出台。在审议阶段，要逐步为常委会组成人员配备立法助理，常委会会议要适当延长会期，逐步引入辩论机制，并向公众开放。主流媒体要在黄金时段跟踪报道立法进程，这也是普及法律知识、培植公民民主意识的有效途径。为推进依法行政、公正司法、全民守法，全国人大常委会需要加强法律编纂工作。

　　加强党的领导。推进依法执政，要求执政党把立法作为贯彻党的纲领、推行党的路线、落实党的政策的主要方式。执政党要加强对立法工作的领导，完善立法重大问题决策程序。党中央向全国人大提出宪法修改建议。涉及重大体制和重大政策调整的立法，报中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向中央报告。随着改革进入深水区，许多立法项目面临重大利益调整等问题，仅靠法律起草部门和审议机关很难解决。为做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，实现立法和改革决策相衔接，党中央和有立法权的地方党委将会更加重视立法工作，统揽全局，协调各方，为法律尽快出台和顺利实施移除障碍。

　　二

　　健全宪法实施和监督制度是全面推进依法治国的必然要求。宪法是我国的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法尊严，保证宪法实施。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。监督“一府两院”工作，是宪法赋予人大的神圣职责。要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等形式，积极回应社会关切。当前人大监督工作，一要通过执法检查、执法调研，发现执法和司法中存在的问题，修改完善法律，进一步规范“一府两院”的工作，此即“寓监督于立法之中”。二要完善预算立法，加强预算监督。随着我国经济高速发展，财政预算资金规模日益庞大。有的地方不是精打细算，将更多资金投向教育、医疗、住房、就业、养老等民生领域，而是大搞“形象工程”，奢侈浪费，腐败频发，人民深恶痛绝。究其原因，与人大预算监督不力有很大关系。“管住了政府的钱，就管住了政府的权。”各级人大要高度重视、切实加强预决算审查工作。人大各专门委员会联系“一府两院”对口部门，对其工作情况相对熟悉，由专门委员会协助审查对口部门预决算，可以有效提高预算资金的使用效率。科学编制、严格审查、全面公开预算，既是发挥人大监督职能的基本要求，也是推进科学发展、打造廉洁政府的关键环节。三要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。发改、财政、国土、住建等部门腐败高发，就是因为这些部门少数人正在行使的审批权，取代了应该由各级人大多数人行使的决定权。推进宪法实施，必须加大各级人大对“一府两院”日常工作的监督力度。同时，要注重发挥专门委员会在人大监督工作的重要作用，探索加强各专委会协助监督对口部门日常工作的有效方式，推动政府各部门和“两院”依法行政，公正司法。

　　三

　　全面推进依法治国，必须立足中国，放眼世界，借鉴和吸收人类社会创造的先进法治文明成果。当今世界发达国家，都是法制完备的市场经济国家。英国自“光辉革命”后，制约王权，躬行法治，兴教济贫，奖掖工商，由一隅孤岛壮大为“日不落帝国”。英国法特别是以平等为取向的衡平法（Equity）和以民主为取向的陪审团（Jury）制度，也在广袤的殖民地传播，成为当今世界两大法系之一。

　　十九世纪中期的德国，是一个资源匮乏、经济落后的农业国家，与强邻法国屡战屡败。在首相俾斯麦的强力推动下，德国在世界上率先立法，推行强制义务教育，实行全民社会保障。义务教育使德国人均受教育时间跃居世界前列，国民文化水平迅速提高。社会保障改善国民生活，提高身体素质和健康水平，有力缓解疾病、失业、工伤和养老等对个人和家庭的负面影响，使人民安心接受教育，专心投入工作，提高学习、工作的质量、效率，增强公民安全感，促进社会和谐稳定。更重要的是，社会保障在一定程度上摆脱了人民的后顾之忧，从而激发社会活力，使大家敢于创业、创造、创新，不惧失败，踊跃投身市场竞争、科学研究、技术发明和文化艺术创作。义务教育和社会保障，就像双驾马车的两匹快马，从身心两个方面，提高国民素质，进而提升德国企业竞争力，促进科技进步、文化繁荣和经济发展，其综合国力很快就超过法国和英国，柏林也取代伦敦，成为世界新的科技中心。以《德国民法典》为代表，德国法因其准确的概念、严密的逻辑、精湛的立法技术，成为大陆法系的典范，为许多国家仿效，对我国近代立法也很有影响。然而，走上巅峰的德国，却被偏狭与傲慢的容克贵族带上侵略的战场。一战失败，以为“非战之罪也”，不思悔改。纳粹利用这种国民心理，废除宪法，破坏法治，煽动种族仇恨，继而挑起二战，使德意志民族濒于毁灭。

　　“他山之石，可以攻玉。”德国的历史昭示，缺失民主理念和法治信仰，无论经济多么发达，国力多么强盛，都难免走向歧途。只有树立以人为本的立法理念，普及义务教育以开启民智，实行全民社保以保障民生，保护私有产权以增进民力，制约政府权力以保障民权，弘扬民主精神，树立法治权威，促进人的全面发展，才能保证国家长治久安。

　　四

　　建设社会主义法治国家，当然要从中国优秀传统文化中汲取营养。但是，中国特色社会主义法律体系，与我国传统封建专制法系有本质区别。邓小平同志说过，旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。我国长期奉行儒家“以德治国”的礼治主张。鸦片战争后，西方的坚船利炮打开了中国大门，现代法治精神传入我国，与中国既有的治国理念正面交锋，此消彼长。二十世纪初叶，晚清启动法律改革，中华法系趋于解体，中国法律近代化进程肇始。辛亥革命，终结帝制，建立民国，现代法治本应拥有更为广阔的发展空间。但是，中华民国北京政府时期，政权失稳，内乱频繁，法治建设乏善可陈。南京国民政府建立后，政局相对稳定，法律近代化步伐加快。十年间，借鉴大陆法系，颁布施行宪法、行政法、民法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等六法，中国首次形成现代法律体系。但是，无论清末的“新政”，民初的“护法”，还是蒋记南京政府的现代立法，都未能在中国建立真正的法治，最终以失败黯然收场。

　　中华人民共和国成立前夕，中共中央宣布废除国民党的六法全书及一切其他法律。建国初期，在“依照宪法和法律治理国家”的方针指引下，社会主义法治建设开局良好。但是，反“右”斗争扩大化，严重削弱宪法和法律的权威。十年“文革”，将新中国民主法治建设成果摧残殆尽。一场浩劫，教育了人民，警醒了全党。社会主义民主法治建设重新起航。1997年党的十五大庄严宣示：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保证。”随后，依法治国的基本方略载入了宪法。

　　在有着两千多年君主专制和儒家文化影响的中国，建立以民主、自由、平等为基础的现代法治文明，必然遭遇传统文化的强烈反弹，绝无可能一蹴而就。自清末以降，以先进的西方法治文明为导向的历次法律改革之所以失败，根本原因就是政治动荡、经济凋敝、文化落后、民不聊生的中国，不可能为其提供生长的土壤，一如辛亥革命之后建立的美式“三权分立”政府，命运多舛，最终破产。中外历史证明，现代法治的确立，有赖于平等观念的养成，有赖于国民教育的普及，有赖于基本生活的保障，有赖于竞争市场的培育，有赖于民主政治的发展。改革开放以来，我国以经济建设为中心，培育市场机制，普及义务教育，建立基本生活、医疗和养老制度，人民生活不断改善，国民素质稳步提高，取得举世瞩目的成就，为社会主义民主法治建设奠定了坚实基础。

　　全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。习近平总书记指出，坚持制度自信，不是要故步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。我们要深入分析、准确把握世情、国情、社情和民情，认真汲取古今中外特别是近代以来世界各国法治建设的经验教训，深刻认识人大在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用，充分发挥宪法和法律赋予人大及其专门委员会的各项职能，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进宪法实施，加快建设社会主义法治国家，实现中华民族的百年梦想。