本报记者 盛若蔚
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经过第二阶段集中清理工作“杀青”，中央党内法规和规范性文件集中清理工作经过两年时间、两个阶段的接续“施工”，目前已完成全面“体检”，这在党的历史上是第一次。那么，集中清理有何必要？第二阶段清理有哪些亮点？“体检”后如何防止“老毛病”反弹？今后党内法规工作的重心应放何处？近日，记者走访了中央办公厅法规局负责人及有关专家，逐一详解党内法规制度集中清理“那些事”。
集中清理，可一揽子解决党内法规制度中的突出问题
新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党制定了大量党内法规和规范性文件，为规范党组织工作、活动和党员行为，增强党的创造力凝聚力战斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理机制，新中国成立以来从未对出台的党内法规和规范性文件开展过集中清理，造成党内法规制度十分庞杂，相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致问题：有的规定滞后于实践发展和形势任务需要；有的规定同党章和党的理论路线方针政策相抵触，同宪法和法律不一致；有的规定相互之间交叉重复、冲突打架……
“党内法规制度中存在的这些问题，有损于党内法规制度的严肃性和权威性，有碍于党内法规制度的贯彻执行，也不利于党内法规制度建设的顺利推进。”中办法规局负责人表示，有必要开展一次集中清理，一揽子解决党内法规制度中存在的突出问题。
在国家行政学院法学教研部主任胡建淼看来，依照党的十八届四中全会精神，党内法规体系已构成中国特色社会主义法治体系的重要内容，党内法规制度集中清理正是“形成完善的党内法规体系”的一个重要举措，非常及时，很有必要。
中央对这次集中清理高度重视，将其作为加强党的制度建设、深化党的建设制度改革的一项重要举措和任务来部署。2012年5月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》，要求党内法规制定机关适时对党内法规进行清理。2012年6月，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理。
这次清理的对象是新中国成立至2012年6月期间以中共中央文件、中共中央办公厅文件形式发布的党内法规和规范性文件，中央纪委、中央各部门制定的党内法规和规范性文件，各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件。
清理工作按照由近及远、先上位后下位的思路进行。据介绍，由近及远，是指清理工作分两个阶段实施：第一阶段（2012年7月至2013年9月），清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件；第二阶段（2013年10月至2014年12月），清理新中国成立至1977年制定的党内法规和规范性文件。而先上位后下位，是指先对中央党内法规和规范性文件进行清理，待清理结果出来后，中央纪委、中央各部门和各省区市党委再开展审核、审批等工作。
2013年7月29日，中央党内法规和规范性文件第一阶段清理任务顺利完成，发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。2014年10月24日，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，中央党内法规和规范性文件第二阶段清理任务宣告完成。至此，本次中央党内法规和规范性文件集中清理圆满结束。
据悉，从部门和地方清理情况看，绝大多数中央部委和省区市党委均已顺利完成第一阶段清理任务，正在有序推进第二阶段清理工作。在此基础上，各省区市党委还普遍启动了对省区市党委工作部门、省以下各级地方党组织及其工作部门制定的规范性文件的清理工作。
第二阶段清理中，411件中央党内法规和规范性文件绝大多数被废止和宣布失效
第二阶段清理采取了废止、宣布失效、继续有效3种处理方式：废止160件，占清理文件总数的38.9％；宣布失效231件，占清理文件总数的56.2％；继续有效20件，占总数的4.9％。
综合两个阶段清理，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。
细心的人也许注意到，第二阶段清理后继续有效的文件有20件，只占该时期清理文件总数的4.9％，数量很少。中办法规局负责人介绍，其主要原因在于，第二阶段清理的是新中国成立至1977年期间发布的文件，年代久远，是针对当时特定历史条件、特定调整事项作出的规定，具有明显的时代性，多数实践中已不再适用，或已被改革开放30多年来陆续出台的新文件涵盖、替代，“废止和宣布失效这些文件，不会出现制度空白，不会对党的建设和党的领导产生不利影响。”
与第一阶段清理相比，第二阶段清理具有三个明显特点：
——清理的对象更复杂。第二阶段清理涉及的是新中国成立至改革开放前中央制定的文件，年代久远，背景复杂；文件内容庞杂，涉及国家社会生活方方面面，不限于目前党内法规制度调整的范畴，政策变动也较频繁。
——清理的难度更大。由于当时文件归档制度尚不健全，文件格式和发布形式与现在不同，不同时期也不尽相同，且许多文件的起草机关被撤销、合并或职能被划转，有的文件的起草机关无法查实，清理难度更大。
——清理的力度更大。第一阶段清理中，废止和宣布失效的文件有300件，占767件清理文件的39.1％；第二阶段清理中，废止和宣布失效的文件有391件，占411件清理文件的95.1％。
“文革”期间的文件如何处理？据参加清理工作的同志介绍，对“文革”期间（1966年5月—1976年10月）发布的中央文件，中央有过专门处理办法，即在《中共中央关于清理历史遗留问题中涉及到有关中央文件的处理办法的通知》中规定，这些文件凡同新文件矛盾、抵触的，一律以新文件为准，相关规定自然失效，除少数特殊情况外，不再一一宣布撤销。因此，这次清理未将“文革”期间的文件纳入清理范围。
党内法规制度建设步入新阶段，中央强调建立健全即时清理机制
这次中央党内法规和规范性文件集中清理的顺利完成，注定将成为党内法规制度建设史上一个重要里程碑。
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央将党内法规制度建设提到了新高度，要求将其作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，摆到更加突出位置切实抓紧抓好。“这次中央集中两年时间，对中央文件全面清理，凸显了中央对党内法规制度建设的高度重视，充分表明了党加强党内法规制度建设的坚定决心。”胡建淼说。
十分难得的是，集中清理首次摸清了党内法规制度家底。中央党校政法部教授肖立辉表示，通过这次清理，对党的各方面制度进行了一次全面梳理，历史上曾经制定了哪些文件、各领域各方面具体出台了哪些文件、目前还有哪些文件继续有效等问题首次得以明确，党内法规制度的现状得以完整呈现。同时，集中清理也极大提升了党内法规制度的权威，为深化党的建设制度改革提供了重要保证。
党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标，并将“形成完善的党内法规体系”作为其中一项重要内容。胡建淼表示，这次集中清理，为形成完善的党内法规体系奠定了良好基础，有利于加强党内法规与国家法律的衔接协调，增强各级领导干部自觉在宪法和法律范围内活动的意识，以依法执政带动和促进依法治国，为依法治国提供可靠政治保证和有力制度保障。
为确保这次集中清理的结果得到充分利用，中央办公厅将把清理后继续有效的中央党内法规和规范性文件汇编成册，以便各地区各部门遵守执行。其中，不涉密或可作解密处理且适宜公开的继续有效文件，按规定程序审批后将向社会发布，以提高党内法规制度的透明度，促进党内法规的学习研究和遵守执行。
废止和宣布失效的党内法规和规范性文件，在规范党内生活、加强党的建设、推动党的工作等方面曾经发挥了重要历史作用，今后仍有借鉴参考价值。据了解，今后有关部门将按照档案、保密管理有关规定，做好相关文件的存档、查档利用等工作，发挥好这些文件的历史资料价值和资政育人作用。
中共中央在清理决定中强调，要建立健全即时清理机制。即时清理，是指在制定或修改党内法规和规范性文件时，对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件同步进行清理，是一种经常化、制度化、规范化的清理机制。只有通过即时清理，在制定、修改新的法规文件时妥善处理其与旧的法规文件的关系，才能有效避免出现新的不协调、不衔接、不一致问题。
从实践情况看，即时清理机制尚未普遍建立。据介绍，下一步在党内法规制度建设中，将把即时清理作为制定或修改党内法规和规范性文件的必经程序，抓紧健全工作制度和工作程序，充分发挥即时清理在党内法规建设过程中同步维护党内法规制度协调统一的作用。
中央党内法规和规范性文件集中清理结束，标志着党内法规制度建设进入一个新阶段。今后，党内法规工作的重心应放何处？专家认为，应从三方面发力。
——加快形成完善的党内法规体系。下一步，要在集中清理成果基础上，研究制定一批基础主干性党内法规，整合形成一批综合性党内法规，抓紧制定一批实践亟需的党内法规，及时修订一批不适应现实需要的党内法规。“有效解决党内法规制度中存在的缺失、‘碎片化’‘老化’等问题，确保党内法规制度体系建设目标如期实现。”肖立辉说。
——提高党内法规制定质量。党内法规制度建设，不仅要解决数量问题，更要注重解决质量问题。“今后，不管建立和完善什么制度，都应严格按照《中国共产党党内法规制定条例》规定的标准和程序，重点抓好起草关和前置审核关，认真探索制度建设规律，确保制定出台的党内法规制度立得住、行得通、管得了。”胡建淼说。
——强化党内法规制度执行力。“今后，应把强化党内法规制度执行力摆到更加突出位置，切实加大督查惩处力度，确保各项制度规定真正成为刚性约束。”肖立辉表示。
