华国庆：用法治思维和方式推进经济体制改革

习近平总书记指出，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这个“姊妹篇”有着内在的逻辑联系和深刻内涵，其要求之一，即是将法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到经济体制改革全过程，用法治的思维和方式引导、规范和保障经济体制改革。

一、用法治思维和方式引导经济体制改革

在改革开放之初，因为没有过往的经验可供遵循以及法制不健全，我国经济体制改革选择的是“摸着石头过河”这样一种特殊的路径，先制定政策并依据政策驱动推进经济体制改革，然后等经济体制改革成果经过实践检验后，再由法律程序予以确认和固化，法治建设只是经济改革的“配套”。甚至在有法律明确规定的情况下，一些地方往往通过试点、试验、先行先试等办法突破现有法律规定而出台某些政策。在法律体系远未健全的情况下，这种方式对于解放思想、推动经济体制改革起到了积极作用，有其历史的必要性和合理性。但是，时至今日，经济改革已经积累丰富经验，国家治理现代化已经提出新要求，因此必然要扭转“法律配角”现象，摒弃“法律虚无”思维。在全面依法治国的今天，全面深化经济体制改革需用法治的思维和方式——经济体制改革必须立法先行，重大改革需于法有据且依法定程序进行；需要修改法律的，先修改法律，推进经济体制改革有序进行。更进一步说，经济体制改革决不能以牺牲法制的尊严和权威为代价。中央明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而法治化则是国家治理现代化的必由之路。十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。中央关于全面推进依法治国的决定也明确指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。

用法治的思维和方式推进经济体制改革，就要纠正“改革就是要突破现有法律”的思想观念。改革与法治不是对立的关系，而且一种相互促进的关系。法律作为一种行为规范，为人们提供某种行为模式，指引人们可以这样行为、必须这样行为或不得这样行为，从而对行为者本人的行为产生约束。深化经济体制改革，只有在法治的框架范围内进行，才能获得法律的肯定性评价。也正因为此，中央关于全面深化改革的决定中“加快房地产税立法并适时推进改革”之表述，就是将房地产税立法置于房地产税改革之前。 “落实税收法定原则”也第一次被写进这个决定。与此同时，改革对立法也起到相应的促进作用。这已经为我国经济体制改革的实践所证明。迄今为止，我国诸多经济法律规范都是将通过实践证明行之有效的政策、做法上升为法律的结果。诚然，与改革相比，法律具有一定的滞后性，故法律也要主动适应经济体制改革，对不适应经济体制改革要求的经济法律法规，需要及时修改或废止。

二、用法治思维和方式规范经济体制改革

建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。市场经济存在失灵，故需要国家干预，而宏观调控和市场规制则是国家干预的重要手段。如我国为应对金融危机出台了一系列宏观调控措施，但诸多宏观调控措施大多依据国务院及其有关部委的规范性文件，且过度依赖国家权力。

在现代市场经济条件下，一方面，宏观调控是必须的，但不能没有边界，宏观调控应当仅在市场失灵的情况下发挥作用。只要市场能够发挥作用，一律由市场去解决，政府不要采取干预调控措施。为此，中央关于全面深化改革的决定明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使巿场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是在对社会主义市场经济规律深刻认识基础上提出的新论断。另一方面，宏观调控并不是任意的，必须与法治相联系，或者说必须建立在法治的基础上。宏观调控作为国家干预市场经济的最重要的手段，在推崇法治的今天，理应得到法律的确认和规范。宏观调控权，从本质上来说，实则为行政权的运用过程。宏观调控的运用虽然离不开行政手段的使用，但调控过度依赖国家权力和政府直接配置资源，不仅扭曲了市场机制配置资源的功能，而且增加了公权力寻租的机会，加大了经济发展的制度成本。鉴此，在全面依法治国的今天，宏观调控必须用法治思维和方式。具体来说，在现阶段主要是指宏观调控必须依据正当的法律程序，且宏观调控权的行使必须受到法律的限制和约束。以预算为例，长期以来，预算权被当作政府的一项权利，预算执行不规范且过于随意的问题较为常见。因此，如何规范、约束政府预算执行行为，就成为预算管理体制改革的重要内容。为此，中央关于全面深化改革的决定就将“实施全面规范、公开透明的预算制度”“改进年度预算控制方式”“建立跨年度预算平衡机制”“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”等，作为预算管理制度改革的重要内容。新颁布的《预算法》也将“规范政府收支行为”作为该法的首要立法宗旨。

三、用法治思维和方式保障经济体制改革

依法治国离不开法制的建立健全和不断完善；法制也必须随着改革开放实践的要求不断完善自己，以适应社会主义市场经济体制建设的需要。改革开放以来，我国经济体制改革取得了丰硕成果，使改革事业具有了强有力的治理基础。当前，我国经济体制改革进入攻坚期和深水区，触及更多深层次矛盾，必然涉及利益关系的深度调整，如房地产税的改革会引起国家与居民个人之间利益的重新分配，地方税税制改革会引起各级政府之间的利益调整。这些利益的调整或者重新分配，都需要用法治的思维和方式，也就是通过全面深化经济体制改革实现社会公平正义，保障公民权利并让人民群众在改革中受益，为市场主体营造公平竞争的发展环境。另一方面，经济体制改革的成果需要法治的保障。如设立上海自贸试验区涉及到不少制度创新，而相关制度创新尚待实践检验，国家有关部门的支持性政策也在持续推出。是等实践检验相对成熟后再立法，还是边试验边立法？对此，上海市人大常委会坚持在法治框架内推进改革，先后通过了《关于促进改革创新的决定》《在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规的决定》和《中国（上海）自由贸易试验区条例》。这种先立法定规范体现的就是用法治思维和方式保障经济体制改革。

（作者单位：安徽大学经济法制研究中心）