专家：党内法规体系和国家法规体系要衔接起来

10月25日，中央纪委四次全会强调了党内法规体系的“时间表”——确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。这一目标在去年11月首次发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年）》中被明确。

“作为执政党，首先要带头遵守法律，权力行为更需要在法律法规和宪法精神下进行。”在国家行政学院公共管理教研部教授竹立家看来，党内法规体系必须和国家法律体系相一致，只有把党内法规纳入国家法治体系中，公共权力才能受到约束，执政行为才能持久。

“党内法规体系和国家法规体系需要衔接起来”

“四中全会之后，党要管党就上升到一个法律层面，而不是纪律层面了。”竹立家表示，现在一些领导干部缺乏法律意识和法律概念，随随便便就“拍脑袋”决策，一些与法律法规相矛盾的条款，更是严重影响了法律的权威性，让党员们无所适从。

“我们一些突出的社会矛盾和社会问题，很大程度上就是一些领导干部乱作为、胡作为造成的，所以，没有按照法律来自我约束，危害是相当大的。”竹立家说。

除了和法律直接不一致的情况外，四中全会《决定》中指出，党规党纪严于国家法律，也成为党内法律体系和国家法律体系衔接上值得考量的地方。

“党内法规约束的对象是各级党组织和广大党员，其拥有公共权力或影响力，如触犯法律，社会危害更大。”国家政治学院法学部教授任进表示，党的先进性决定了我党必须以更高标准和更严纪律来要求各级组织和广大党员干部。

但另一方面，从严治党的党内法规与国家法律两个体系之间需要衔接得当。

北京大学法学院教授王锡锌表示，全面推进依法治国涉及宪法与法律的权威性，以及法制体系的统一。其中，国家法律体系的统一至关重要，如果党规党纪和国家法律体系有不衔接的地方，就会影响到党的依法执政和依法治国。

“现在将党内法律体系纳入法治建设体系中，不但推进党内法规体系的完善，也推动了其和国家法律体系的衔接。”王锡锌说。

“党内法规，既要重视定期清理也要注重日常清理”

“目前为止，现行有效的党内法规有1部党章、两部准则、22部条例，还有近百件规则、规定、办法、细则等。”任进告诉记者，随着世情、国情、党情的深刻变化，党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致日益突出。

“特别是有的党内法规和规范性文件滞后于实践的发展和形势任务的需要，有的存在同党章和党的理论、路线、方针、政策不一致或同宪法和法律不一致的情况，有的相互之间交叉重复甚至冲突。这不仅影响了党内法规的实施效果，也损害了国家法律的权威和统一。”任进说道。

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委四次全体会议就提到，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》将被修订。

事实上，十八大之后，中共中央对党内法规系统化工作就已初见成效。

2013年8月，中共中央发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。根据该决定，1978年以来制定的党内法规和规范性文件共有767件，其中，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，42件将作出修改。

据了解，这次清理工作于2012年开展的，并将持续到今年年底，如此集中的清理行动，在党史上也是第一次。

“可见，我们党对党内法规体系的完善是认真的。”王锡锌表示，“这说明党中央开始仔细考虑党内法律法规的质量，以及一些党内法规怎么和国家法律协调的问题，这种清理应该成为常态。”

“党内法规制度单靠一次集中清理并不够。”任进表示，这次的清理只是解决了此前党内法规制度中存在的问题。今后，还要按照中央要求建立健全清理工作长效机制，既要重视定期清理，如每5年开展一次集中清理，也要重视日常清理。在制定或修改党内法规和规范性文件时，同步对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件进行清理，实现党内法规清理工作的经常化、制度化、规范化。

在王锡锌看来，党内法规制定出来之后，还需要有一个及时清查审查机制，“党内法规的立、改、废是很正常的，立了之后也需要与时俱进的调整、后续评估和修改，我们应该把集中清理常态化。”

“党内民主是党内法规体系的保障”

2013年5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外公布，这两部被视作“党内立法法”的文件，进一步表明了中共中央对党内法律体系建设的决心和重视。

“这两部法规的发布，标志着党内法规制定工作有了章法和规范依据。”任进表示，“它明确了党内法规的制定主体，只有党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委有权制定党内法规。同时，也为维护党内法规制度体系的统一性和权威性提供了制度保障，有利于规范党内法规与宪法和法律的关系，提升依法执政理念和法治精神。”

在对党内立法进行规范的同时，党内法律法规的落实情况也备受关注。

中共中央去年发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，《刚要》提到，中央办公厅要加强对本规划纲要实施情况的跟踪分析，保持与项目起草单位的密切沟通与联系，及时掌握制定工作进展情况，协助解决起草工作中涉及的重要问题，督促完成起草任务。各牵头起草单位每年年底要报送起草工作进展情况，由中央办公厅汇总后向中央报告。中央办公厅每年以适当方式通报本规划纲要落实进展情况。

“要坚持党内民主，真正落实党章规定的党内民主，这很重要，要保证党内法规的制定过程能够充分反映党内的主流意见，党章规定了党内完备的民主机制，这种民主机制保障了党内法规法纪有基础、有质量。”王锡锌说。

在党内法律法规的制定中，竹立家认为，首先要研究执政党的执政规律，清楚权力运行中最容易出问题的环节和领域，实事求是，摸准命脉。其次要要充分吸纳各方意见，要有针对性和可操作性。立法过程中，更要充分考虑党内法规体系和国家法律体系之间的衔接配套，防止一些二者之间的不和谐和冲突。