怎样理解“依宪治国”

　　“百问百答”是本刊传达党的重大会议精神的特设栏目，及时刊发专家学者文章，解答中央文件中的新观点、新举措、新思想和新精神。本刊从今日起在“百问百答”栏目刊发系列学者文章，解读十八届四中全会《决定》，敬请关注。欢迎读者踊跃点题。

　　——编者

　　如何理解“立法先行”？

　　《决定》突出了依宪治国这个核心、科学立法这个前提、严格执法这个关键、公正司法这个防线、全民守法这个基础、依法执政这个保证，以及法治精神、法治文化这个灵魂。《决定》明确提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”

　　尽管早在2010年，中国特色社会主义法律体系就已经形成，“有法可依”已经在国家生活和社会生活各方面总体上实现，但立法工作，在法治的建设中，始终是重点工作，完善这一体系的任务依然很重。

　　文件起草组在地方调研时，党员干部和群众反映，虽然中国特色社会主义法律体系已经完成，但就如同一座毛坯房，内部装修的任务还很重。

　　立法工作，党中央、人大、政府和公众都需各司其职。《决定》中明确指出，要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序；健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。

　　在四中全会《决定》中，首先强调和部署的第一项任务，就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，对于这一“根本大法”的重视可见一斑。对于宪法的高度重视，还体现在设立每年的12月4日为国家宪法日，以及仿效世界上大多数有成文宪法的国家，设立宪法宣誓制度。

　　下一步的立法工作，应该从以经济建设为中心的立法观转变为五位一体全面协调发展的立法观，从重立法效率、轻立法民主的立法观转变为民主优先、兼顾效率的立法观，从重法律制定轻法律实施的立法观转变为兼顾立法与法律实施并以法律实施为导向的立法观，还要从成熟一部制定一部的立法模式向加强领导、科学规划、顶层设计、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的避重就轻、拣易怕难，向立法要啃硬骨头、攻坚克难转变。

　　（以上问题由全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿作答）

　　“全面深化改革”与“全面推进依法治国”是什么关系？

　　《决定》提出，“全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神”。这既明确了全面推进依法治国的根本要求，也揭示了三中全会主题“全面深化改革”与四中全会主题“全面推进依法治国”之间的内在根本联系。

　　概括地说，《决定》提出了建设法治中国的改革路线。要实现依法治国的总目标，根本途径和根本动力在于全面深化改革。全面推进依法治国是改革开放36年历史经验的科学总结。改革开放的实践经验表明，法治是转型发展时期治国理政的基本方式。十八届四中全会确立了依法治国的基本原则和行动路线，这是对改革开放实践经验的科学总结，是新时期治国理政的行动纲领，是建设现代国家的一面大旗，是新形势下提升党的执政能力和执政水平的突出亮点。

　　全面推进依法治国需要依靠改革把法治贯穿于经济社会以及政治生活的全过程。建设法治中国，就是要着眼于解决国家治理体系和治理能力现代化最突出、最急迫、最现实的重大问题。这就需要落实依法治国总目标与全面深化改革的部署相衔接，把形成善治、良治的法治新常态作为全面深化改革的战略重点，突出政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系等法治规范，突出规范和约束政府权力和建立制度反腐的长效机制，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。

　　（以上问题由中改院院长迟福林作答）

　　怎样理解“依宪治国”的涵义？

　　《决定》提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”并从三个重要方面论述如何坚持依宪治国。

　　首先是健全宪法实施和监督制度，依宪治国的关键是要保障宪法的实施，依宪治国要搞好，关键在于全国人大及其常委会应当承担最重要的职责，因此，《决定》特别强调完善全国人大及其常委会宪法监督制度。其次，提出要健全宪法解释程序机制，宪法实施必须要有解释，这也是《决定》所强调应当加以完善的重要制度。再次，加强备案审查制度和能力建设，对规范性文件是否违宪进行认真和严格的审查，及时纠正违宪违法的规范性文件，保证法制统一性。

　　《决定》还对提高政府和社会公众宪法意识做了部署。一是将每年十二月四日定为国家宪法日。二是在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。三是建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。宪法作为国家根本法是一切法律法规赖以存在的前提，是国家机关、社会组织和公民个人行为的基本行为准则，是保证一国法制统一性的制度基础，这些都体现了“宪法法律至上”的法治精神。

　　（以上问题由中国社会科学院法学所副所长莫纪宏作答）

　　如何理解“全面推进依法治国”中“全面”的时代意涵？

　　《决定》强调：“必须全面推进依法治国”。学习贯彻落实十八届四中全会精神，深刻认识和把握全面推进依法治国的总体要求，应当运用法治思维和法治方式，深刻理解“全面”的时代意蕴。

　　法治思维下的“全面”，要求推进依法治国应当面面俱到，而不能片面褊狭﹔应当环环相扣，而不能相互脱节﹔应当层层相应，而不能顾此失彼﹔应当是整体、系统和统一地推进，而不能是局部、分散和对立地实施。所谓“全面”，就是要把依法治国事业视为一个庞大的法治系统工程，统筹考虑法治建设的内部方面要素与外部方面要素，统筹安排立法、执法、司法、守法、护法等各个环节的任务，使依法治国基本方略能够得到全面有效推进。党的十八届四中全会明确要求，全面推进依法治国，就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，建设中国特色社会主义法治体系，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。

　　“全面”推进依法治国，就是要坚持依法治国与建设法治中国相统一，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法协调发展，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持科学执政、民主执政和依法执政，做到党统领立法、保证执法、支持司法、带头守法，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持中央与地方、部门与行业、城市与农村等法治建设的协调推进。

　　（以上问题由中国社会科学院法学所所长李林作答）

　　如何运用“法治方式”来“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”？

　　《决定》提出，“要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。如何理解？

　　一是要深刻领会四中全会《决定》精神，加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

　　二是要坚持“理论自信”、“道路自信”和“制度自信”，通过贯彻落实宪法实施工作，保障宪法生命，维护宪法权威，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治的发展道路。通过崇尚法治价值在解决重大社会问题中的作用，进一步弘扬法治文化传统，提升法治价值的影响力，逐渐削减各种“非法治价值”在治国理政中的作用。

　　三是必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。必须坚定不移贯彻依法治国基本方略和依法执政基本方式，坚定不移领导人民建设社会主义法治国家。

　　（以上问题由国家行政学院经济学教研部教授张占斌作答）

　　如何加强和改进党对全面推进依法治国的领导？

　　《决定》提出，“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。要实现这个目标，必须改进党对全面推进依法治国的领导方式，首先是党对立法、执法、司法、守法工作的顶层设计、统筹谋划和协调推进。

　　要加强党的领导的民主化。具体地说，一方面，党在领导立法的过程中，应当坚持民主立法的原则，广泛地听取民意，深入地考察民情。另一方面，党在领导行政、司法的过程中，也应当采取各种方式，满足人民群众日益增长的对于法治的迫切需要。

　　要加强党的领导的科学化。在法治实践中，党的领导的科学化有很多具体的表现形式。譬如，要注意区分法律与政策的界限，在制定政策的过程中，要注意政策的局限性和有限性，要尊重法治本身的规律，要善于运用法治思维、法治方法来实现党的路线、方针和政策。再譬如，在领导法治的过程中，还要注意有所为有所不为，如果党组织管了很多自己管不好、也不适合自己管的具体法律案件，不但不能提高和加强党对依法治国的领导，反而可能削弱党对依法治国的领导。

　　要加强党的领导的法治化。全面推进依法治国的方略既是法治实践应当遵循的基本理念，它同时也构成了党领导依法治国应当遵循的基本原则。党对依法治国的领导，应当依法进行，应当在宪法和法律的框架内展开，应当在实体法和程序法的轨道内运行。

　　只有把三者有效地结合起来，形成合力，才能改进党对全面推进依法治国的领导方式，全面推进依法治国才能因此而获得有效的政治保证。

　　（以上问题由首都经济贸易大学法学院院长喻中作答）

　　为什么要提高党员干部法治思维和依法办事能力？

　　《决定》提出，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。因为政治路线确定之后，干部就是决定的因素，各级领导干部带头遵守法律对社会大众所产生的示范和引领作用，是国家走上依法治国之路的原动力。结合十八大以来治理腐败和廉政建设的实际情况，鉴于为数不少的身为党的领导干部腐败堕落、违纪违法、贪赃枉法、成为纷纷落马的“大老虎”的教训，全会对于各级领导干部依法行政、带头遵法和依法办事提出了新的要求，强调“各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。“坚决查处执法犯法、违法用权等行为。”为实现广大党员领导干部带头守法，《决定》提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。可见，依法治国的关键是依法治官、依法治权。

　　同时，四中全会进一步把从严治党与依法治国紧密衔接，强调加强党内法规制度建设。运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。应该说，四中全会找到了全面推进依法治国的关键，做出了依法治国必达成功的路径选择。

　　（以上问题由中国人民大学国际关系学院教授周淑真作答）