廖凌云：印度自然保护地网络体系研究

摘要

印度和中国同为亚洲人口大国，在保护地的建设管理上面临相似的社会经济压力与挑战。印度在保护地体系的建设上先行一步，其发展的经验教训以及在管理体制机制上的创新值得中国借鉴。本文通过对其官方报告以及核心期刊上的文献的综合研究，梳理了印度自然保护地体系建立的发展历程并评述了其管理体制的特点。印度保护地体系建立是由自上而下的力量所推动，即以立法为保障，联邦政府通过顶层设计搭建法定的网络框架、政策制定、规划编制以及项目资金投入来推动地方进行自然保护地的划定和管理。印度保护地体系的多方合作协调生态单元和廊道保护、重视社区公众参与和生态发展的管理体制值得我国借鉴。

以下节选部分内容：

2013年，在中共十八届三中全会上，中央提出了建立国家公园体制的设想。在讨论建立我国的国家公园体制之前，需要充分研究国外的经验教训作为我国借鉴。

印度的第一个国家公园Hailey National Park成立于1936年，是亚洲第一个国家公园。印度的保护地体系建立于1972年，也走在发展中国家的前列。印度和中国同为亚洲人口大国，在自然保护地的建设管理上面临相似的社会经济压力与挑战。纵观印度自然保护地的发展历程，从公元前6000年左右皇家圣林的建立、1900年第一个野生动物保护地的建立发展到覆盖了全印度生物地理省的保护地网络体系，是一种自上而下的力量作用，即以立法为保障，国家通过顶层设计搭建法定的网络框架以及政策制定和规划编制以及项目资金投入，推动地方进行自然保护地的划定和管理。印度在自然保护地体系的建设上先行一步，依托“生物地理省”构建保护地网络，其发展过程的经验教训以及在管理体制机制上的创新值得研究与借鉴。

保护地网络的管理体制发展：绝对保护——相对保护

从野生动物植物法的几次修订、老虎保护项目、联合森林管理与生态发展项目的展开，可以看出印度对保护地的保护方法从绝对保护走向相对保护，兼顾保护与利用统筹，推行社区的生态发展，管理体制也从中央集权逐渐权利下放到地方，实行中央、地方、社区、NGO多层次的协作管理体制。

联邦政府与州政府、NGO多方合作

印度是一个联邦共和国，民主体制国家，是英联邦的会员之一。印度划分为29个州（states，其中“阿鲁纳恰尔邦”有争议），6个联邦属地（union territories），以及国家首都（新德里）。印度的保护地网络的建立和管理是依托野生动植物保护法（1972，Wild Life (Protection) Act）的明文规定。这部法令随着土地权属的改变以及考虑到野生动植物犯罪控制和保护地管理等一直在修订这项法律的实行由其他法律完善补充。包括印度森林法（1927，Indian Forest Act）、森林保护法令（1980，Forest (Conservation) Act）、环境保护法（1986，Environment (Protection) Act）生物多样性法（2002，Biological Diversity Act）、森林内部落保护法（2006，the Scheduled Tribes and Other Traditional Forest Dwellers (Recognition of Forest Rights) Act）。此外，印度参与了国际濒危物种贸易公约野生动植物(CITES),国际自然保护联盟(IUCN),国际捕鲸的规定, UNESCO-World遗产委员会和迁徙物种公约(CMS)。The Wildlife Crime Control Bureau of the Central Government通过CITES （濒危野生动植物物种国际贸易公约Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora）强制实施以及跨边界、联合邦和国际支队对野生动植物犯罪的控制来增补省级政府在野生动物犯罪控制力量。

根据政府环境与森林部的保护地相关报告所述，印度的保护地是联邦与地方政府协作的属地管理模式。全国野生动物委员会（National Board for Wildlife）（印度的总理为委员会的主席）为国家的野生动植物保护制订政策框架，包括保护地体系框架。联邦管理局的环境和森林部门负责野生动植物物保护的政策制定和规划编制，指导地方林业部门推行国家政策和实施规划。此外环境和森林管理部门通过以下三个主赞助计划（Integrated Development of Wildlife Habitats； Project Tiger； Project Elephant）提供给州或所属地区政政府资金支持来保护和管理保护地。[10]据野生动植物保护法规定，地方须成立野生动植物咨询委员会（The Wildlife Advisory Board）在保护区的认定、政策的制定以及协调森林部落需求与野生动物的保护方面的政策等给州政府提供建议。

此外，老虎保护项目的推进是联邦政府利用印度庞大稳定的中产阶级队伍，吸引大量志愿者和非政府组织（NGO）团队参与保护项目，与地主、政治家和媒体合作，建立了广泛的守护老虎网络。在研究中发现，在保护地中老虎和直接依赖自然资源的居民有难以调和的矛盾，因此推动实行了一系列移民和民生项目，为老虎恢复了大片栖息地，并在这些栖息地上构建了宏大监测巡护网络，使得猎物数量恢复到了很高的水平。

由上可知，印度的保护地管理是联邦与地方政府以及NGO组织多方合作的管理模式。

政府与社区共管

根据一项针对印度20世纪80年代171个国家公园与保护地的调查研究，当时有160万人居住在118个国家公园内。到1993年，保护地迁移了60万部落人口。[13]而据近期的保护地人口数据统计，估计有200百万人口（占印度总人口的20%）的生计依赖森林生物多样性。( McNeely &Scherr 2003)。

从1972年野生动物保护法建立后，即保护地网络建设的初期，印度政府采取的是消极保护策略，在立法中严禁国家公园内的土地占有，逐步迁移国家公园内的人口，因此也造成了社区居民与保护地管理者的矛盾冲突的加剧。在面临着保护地周边巨大的人口压力之下，印度政府创新地推行了联合森林管理和生态发展项目，来协调社区发展与自然保护的矛盾。1988年，印度的国家森林政策声明当地社区需要被包含于自然资源保护的范围。这项政策标志了政府对保护地内社区居民态度的转变。1990年，印度环境和林业部门（India Ministry of Environment and Forests）提出了联合森林管理（joint forest management）和资源共享。[7]联合森林管理试图发展州立林业部门和当地社区组织的合作共同保护森林和共享森林产品。社区承担着森林的保护、森林退化地区的重新造林以及评估森林产品价值等越来越广泛的职责。

小结与讨论

尽管印度通过顶层设计搭建法定的保护地网络框架，但是保护地只是在局部区域形成了“核心区-缓冲区-廊道”网络。究其原因，一方面是印度保护地面临着巨大的人口压力和乡村经济发展的压力，另一方面是保护地管理机构缺乏资金和能力建设。印度政府针对老虎、大象、鳄鱼等重要物种建立的监测保护网络，由中央政府、州政府、NGO、社区等利益相关者共同参与保护，是对保护地网络的补充，也从各利益集团获取了资金，增强了管理机构的管理效率。此外，从森林共管、生态发展项目的开展到社区共管与社区在保护地的土地权以及自然资源利用的权利在法律上的确认，缓解了社区和保护地的矛盾，社区传统的自然保护文化的挖掘也同时增强了管理机构的管理水平。相比于印度，我国同样面临着保护地内外的人口与乡村经济发展的压力，印度保护地体系的多方合作协调生态单元和廊道保护、重视社区公众参与和生态发展的管理体制值得我国借鉴。

本文主要是综述了印度自然保护地网络的空间格局与管理体制的发展过程与现状特点，并提出其多方合作与社区共管的管理体制值得我国借鉴。对于多方合作和社区共管的研究还有待进一步实地考察以开展更更加深入的研究。

（廖凌云 Landscape Architecture）