开启依法治国新征程

十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，开启了依法治国的新征程。为更好学习贯彻十八届四中全会精神，我们特约省内外知名社科理论专家，对全会精神及《决定》内容进行解读，以便学习参考。

要点速览

指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神。

总目标

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

五个原则

坚持中国共产党的领导；

坚持人民主体地位；

坚持法律面前人人平等；

坚持依法治国以德治国相结合；

坚持从中国实际出发。

五大体系

完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系

六大任务

1.立法

亮点一：将每年十二月四日定为国家宪法日；建立宪法宣誓制度。

亮点二：对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。

亮点三：更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。

亮点四：拓宽公民有序参与立法途径。2.执法

亮点一：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

亮点二：大幅减少市县两级政府执法队伍种类；在重点领域推行综合执法。3.司法

亮点一：最高人民法院设立巡回法庭。

亮点二：建立领导干部干预司法活动记录。

亮点三：建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。

亮点四：建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。4.守法

亮点一：建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。

亮点二：完善法律援助制度。5.法治队伍

亮点一：完善法律职业准入制度；建立法官、检察官逐级遴选制度。

亮点二：各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。

亮点三：把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。6.依法治党

亮点一：政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。

亮点二：党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。

牢固树立宪法和法治权威

（武汉大学法学院教授、中国法学会宪法研究会副会长 秦前红）

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这对于建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

依宪治国、依宪执政意义重大

依宪治国可以制约权力膨胀和增进公民权利。作为国家的根本大法，宪法能够借由人民代表大会制度来保证国家的权力源于民、属于民、依于民、归于民，从而展现社会主义民主的真谛；宪法规定的公民基本权利体系则构成了国家权力的边界和政府施政的目的。而司法机关严格依照宪法、法律行使职权，则能有效防范公权侵犯公民利益，维持公平正义。

依宪执政使党与国家的关系更加明晰。依宪执政无疑是执政党未来长期执政的最重要前提。宪法能把执政党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一；宪法确立了执政党的宪法地位，使执政党的领导有了宪法和法律的支撑与保障；宪法要求“一切政党和社会组织必须在宪法和法律范围内活动”，从而能够厘清党的行为与国家行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。

依宪治国、依宪执政的路径选择

完善人民代表大会制度。人民代表大会制

度作为我国宪法规定的根本组织制度，其“不仅是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是社会主义政治文明的重要制度载体”。但现实情况是人大的权威不高、运行不畅、监督乏力，以及立法质量有待提高等诸多弊端。基于此，完善人大制度无疑是依宪治国和依宪执政的应有之义。第一，可探索地方人大与人大常委会功能提升的各种制度。第二，改变人大代表的身份结构，即“官员代表”过多的现状。第三，人大作为国家权力机关的同时亦行使着国家立法权，完善人大制度同样需要在立法上下功夫，如《决定》所指出的：“完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志。

健全宪法监督和解释制度。根据我国宪法第六十二条和六十七条的规定，全国人民代表大会享有监督宪法实施的职权，全国人大常委会享有解释宪法和监督宪法实施的职权。但全国人大常委会的此项职权并未充分发挥，那么，真正实现十八届四中全会提出的实现依宪治国、依宪执政，无疑要将“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”作为依宪治国、依宪执政的重点。为此，以下举措可予以考虑：第一，制订《宪法解释程序法》，对宪法解释的主体、启动程序等问题进行具体的规定，使全国人大常委会在解释宪法、监督宪法实施方面有章可循。第二，设立专门的宪法监督与解释机构，

如增设宪法委员会作为全国人大专门委员会来负责宪法监督与解释工作。

处理好执政党与宪法法律的关系。实现依宪治国、依宪执政无疑需要处理好执政党与宪法法律的关系。具体来说，至少应注重以下内容：第一，改革举措须以宪法法律为依据，不能以“良性违法”为由在法律的范围之外进行改革，此即《决定》所要求的“做到重大改革于法有据”以及“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”。第二，理顺党委与人大、政府、法院、检察院等国家机关的关系，党的意志与主张应当通过合法的途径上升为国家意志，而不能以非法、不正当的手段干涉国家机关职权的行使。第三，党员干部应当遵守宪法和法律，对此，《决定》明确要求，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。

支持和保障司法权的独立行使。司法权是一种判断权，其有别于作为管理权的行政权。人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但实践中存在的司法地方化以及司法行政化两大“顽疾”严重影响到我国司法权的独立行使。基于此，支持和保障司法权的独立行使无疑是实现依宪治国和依宪执政的应有之义。具体而言：第一，转变政法委职能。按照《决定》中提出的“各

级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”的大方向来改革。第二，法院、检察院人财物统一管理。将司法机关的人财物管理与地方分离开来，司法权的独立行使才有可能。第三，司法辖区与行政辖区相分离。对此，《决定》提出由最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。此外，在法院内部还需赋予法官独立办案的权限，以及明确院长、审判委员会的角色定位。

构建公民基本权利保障体系。关于公民基本权利的规定是宪法最重要的内容之一，保障公民基本权利是宪法的价值追求，实现依宪治国、依宪执政，无疑亦需回归于公民基本权利的保障。我国宪法同样设专章规定了公民的基本权利，但在实践中出现的“人民形式上有权、实际上无权”的现象亦不鲜见，其根源在于权利缺乏有效的保障，为此需构建公民基本权利保障体系。第一，建立公民基本权利的司法救济。可通过完善《行政诉讼法》、《国家赔偿法》，更好地将公民基本权利纳入司法救济渠道，甚至可以尝试建立违宪审查机制。第二，公民基本权利限制的依法进行。权利乃是相对的，基于公共利益对基本权利加以限制无疑具有正当性，但对基本权利的限制应当依法进行，不得任意通过法律、法规对公民的基本权利进行非法、不正当限制。

正确认识党与法治的关系

（国家行政学院教授、博导 许耀桐）

全面推进依法治国，开创了中国沿着法治轨道前进的新时代。全面推进依法治国涉及到当代中国经济、政治、文化、社会诸多方面关系的认识和调整，这其中最为重要的就是执政党与法治的关系问题。党的十八届四中全会《决定》，对此做出了科学的分析和界定，厘清了执政党和法治的四大关系。

领导关系。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，也是全面推进依法治国的题中应有之义。正因为这样，四中全会《决定》指出，“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”由此可见，党和法

治的关系，首先是领导的关系，也就是说在我国，宪法和法律的产生离不开党的领导，必须肯定党对宪法和法律以及法治的领导作用。

一致关系。确立党对法治的领导地位，并不是要把党凌驾于宪法和法律之上，凌驾于法治之上，把法治简单地当成可有可无的工具手段，用则用之、不用则弃之，而是突出了法律和法治的重要性，强调在党和法治之间，两者互相依存、密不可分的一致关系。四中全会《决定》指出，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”党的领导和法治在本质上是一致性的，宪法和法律实际上是这个国家的执政党、治理者意志和力量的体现。

包容关系。中国共产党自建党以来，在长期的革命和建设斗争实践中，适应着党的建设和发展的需要，制定了党的纲领性文件《中国共产党章程》以及诸多的条例、办法、规定、纪律等，构成了党员、党的干部和党的组织必须严格遵守的规则。对于党的《章程》和条例、办法、规定、纪律等这些规则，毛泽东在1938年时首先把它称之为“党内法规”，赋予法的概念。这次四中全会的《决定》更明确地阐明，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”中国特色社会主义法治体系包括五大体系，即：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。党内法规体系已被纳入法治体系之内，成为五大体系之一。这说明，全面推进依法治国，加强法制建设，也包含着要把党规党法建设好。依法治国、依法执政，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”

遵守关系。四中全会《决定》指出，“各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”一定要“促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”这就形成了遵守关系。十八大以来，习近平同志多次指出，“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”。四中全会《决定》提出，“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”这都强调了党员干部对于法律法规的遵守关系。

加强对权力运行制约监督的重要途径

（《学习论坛》副编审 薛瑞汉）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制是一个新的提法，这是我们党在创新决策理论、健全决策机制上取得的突出进展，是加强对权力运行有效制约和监督的重要途径，也是提升决策水平和领导水平的必然要求，主要可以从以下几个方面着手。

按照“谁决策，谁负责”的原则制定责任认定规则。重大事项的决定，从可行性、科学性、合法性论证，方案的筛选，直到方案的选定，每一个环节都要有明确的责任者，这就要建立相应的论证

责任制、评估责任制、领导责任制。为防止“集体决策，无人负责”现象的发生，领导班子在集体讨论决定重大事项时，应采用记名表决方式进行投票表决，以备有案可查。只要把每个参与决策者在决策过程中发挥的影响和起到的作用就同时记录在案，今后如果发生重大责任事故，造成严重后果和重大损失，对重大决策责任的倒查和认定就有迹可循、有案可查，追究相关人员的责任包括终身责任，在理论上和技术上也就不成问题。

严格执行和遵守法定程序。按照党的十八届四中全会《决定》要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。决策的法定程序主要包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体

讨论决定五个方面，其中每个方面都不可或缺，特别是公众参与，一直是传统决策机制中的薄弱环节，为此，今后在公众参与决策方面要有坚实的法律保障，要增加公众参与在决策中的分量和权重。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。此外，重大决策还应纳入政治协商程序，政府重大决策出台前向同级人大报告，接受人大的监督或审查等。这些都有利于提高重大决策的民主性、科学性，最大限度地避免决策失误。

进一步完善行政问责制。我国关于行政问责制的规定散见于一些单行法律中，没有专门的

行政问责方面的法律法规，对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度不够，或者过于原则，无法追究。目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制，按照党的十八届四中全会《决定》要求，完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。一是在内容方法上。应根据不同的情况，依法依规追究决策失误者的政治责任、行政责任、经济责任和刑事责任。二是在制度体系上。要建立起包括决策失误行政处分制、决策失误赔偿制、决策失误辞职制、决策失误法律追究制等追究决策失误责任的法律法规体系，使其成为约束和规范决策者行为的有力手段，保证能够对决策失误者进行及时有效的责任追究。

以司法公正引领社会公正

（河南大学法学院副教授 陈胜强）

在当前中国，公正司法的重要性毋庸置疑。正如习近平总书记援引英国哲学家培根之语所揭示的那样，“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。当前，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，我们不仅要完善中国特色社会主义法律体系，深入推进依法行政，更要切实保证公正司法、提高司法公信力，让人民群

众在每一个司法案件中感受到公平正义。改革开放以来，我国法治建设取得了长足进步，司法公信力建设稳步推进，但我们也要看到成绩背后的不足。当前我国司法领域存在的主要问题是：司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正，办案不廉，徇私枉法，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。究其深层次原因，司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全使然。解决这些问题需要从深层次原因着手，深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，着力打造公正司法，提升司法公信力，让正义以“看得见”的方式实现。

公正司法是全面推进依法治国系统工程的有机组成部分，既需要高屋建瓴、搞好顶层设计，又需要脚踏实地、做到切实管用。在总的原则方面，司法公正建设需要坚持党的领导、坚持人民主体地位和依法治国的有机统一。《决定》指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的领导在司法领域中表现为党支持司法，但党支持司法并不意味着各级党委可随意干预司法活动、插手具体案件处理。在这方面，《决定》的规定颇具新意，它规定：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这一规定从源头上构建了确保司法公正的制度，有助于法院和检察院依法独立公正行使职权。

公正司法需从中国实际出发。一方面，中国特色社会主义道路、理论体系、制度是公正司法的根本遵循。这就意味着我们要坚持制度自信和理论自信，不迷信、不盲从，在中央统一部署下，扎实推进司法体制改革，优化司法职权配置，推进严格司法，强化人民群众参与和监督司法活动以及人权的司法保障制度。另一方面，公正司法要求发挥地方的积极性和主动性，根据自身情况量身定制司法体制改革的规划，确保司法公正建设不走形式，不打马虎眼。为此，《决定》规定了许多根据地方经验总结的做法。例如，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度；司法机关要及时回应社会关切；等等。具体到我省的司法公正建设，我们应当以中原经济区建设和“省直管”试点改革为契机，将中央统一部署与我省的有益探索有机结合起来，努力在当前中国的司法体制改革中走在前面。