主讲人：孙晓莉
孙晓莉 国家行政学院政治学教研部副主任、教授
讲座要点
·公共服务的概念如何界定？
·我国的公共服务面临着哪些挑战？
·制度建设破解公共服务发展瓶颈
·加快建立基本公共服务体系
·加强公共服务的监管问题
讲座全文
孙晓莉：各位同事、各位领导，大家下午好。非常感谢部门和人民网提供这样一个机会，提供这样一个平台，我也很乐意利用这样一个机会、利用这样的平台把这些年我对公共服务制度的研究和思考向在座的老师做一个汇报和交流。
关于这个问题，我想从三个方面向大家做一个汇报。
第一个问题就是如何理解作为研究对象的公共服务。我们常讲公共服务这个词，尤其是在每年的政府工作报告之后，包括十八届三中全会决定之后，大家对这个问题很关注，我想首先需要做一个概念界定。第二个问题，我想谈一下目前我们在公共服务发展方面取得的一些成就，包括面临的一些挑战和问题。第三个问题就如何从制度建设的角度来破解目前公共服务发展方面的一些瓶颈性问题，谈谈我自己的一些思考。
关于第一个方面，作为一种研究对象的公共服务，目前我们实务界和学术界主要是在两种意义上来谈公共服务。
一种意义是作为非常重要的公共服务职能，就是作为政府必须履行的一项基本职能的角度。在座的各位都是同行，大家知道从西方学术史上来说，从亚当斯密开始，包括到后来的福利经济学，发展到社会主义的凯恩斯主义，包括新凯恩斯主义，以及后面出现的所谓新公共管理，到今天的新公共服务，始终都是把公共服务作为政府的一项必要的职能进行思考和研究。我们国内，就是我们的实务界和理论界对这个问题慢慢形成了一种共识，最早在我们实务界出现的正式的概念是在1998年，历经三届中央政府，当时还是朱镕基当总理的时候，他在有一年政府工作报告里面专门提到了，作为国务院机构改革的方案，提出了政府职能之一是公共服务，后来到了2002年，当时十六大报告当中第一次正式提出了政府的四项基本职能，公共服务和社会管理，包括其他的市场调节还有宏观调控，四项职能并列作为政府的基本要履行的职责。最近大家都知道，三中全会决定里面又再次重申了政府的五项职能，这次是把环境保护单独拎出来，和公共服务、社会管理并列的。我个人理解不是说环境保护不属于一项公共服务，实际上环境保护还是在公共服务这个范畴之内，只不过现在环境保护是目前特别突出，人民群众高度关注的问题，所以专门拎出来。
另外一种意义的公共服务，就是作为一种向社会公众提供的一种产品，这个产品可以以实务形态出现的，也可以以服务形态出现的，这对应于我们在西方所看到的公共经济学、公共管理当中的“公共产品”概念。
我个人今天向在座各位的汇报的更多的是从第二个层面来理解的公共服务。从理论上来说，大家都知道，作为一种公共产品的公共服务有三个基本特性，分别是：不可分割性；消费上的非竞争性；以及受益上的非排他性。举一个最经典的例子，就是灯塔，大海当中的灯塔，凡是路过的船只都可以从它提供的照明当中受益。船只A和船只B之间是不存在受益上的竞争关系，不存在排他关系。但是这是一种理论上的特性。在实践当中，在一些约束条件发生变化的时候，这个特性就会发生改变。例如义务教育，大家都不否认它是一项非常重要的基本公共服务，理论上说不存在受益上的排他性，但是我们在实践当中经常看到很有意思的现象，比如我们到浙江某地去调研，该市是典型的人口倒挂的城市，也就是它的外来人口超过了它的户籍人口，所以，当地搞义务教育改革，国家层面规定的是九年制义务教育，它搞十二年，甚至慢慢过渡到十五年，只要在这个适龄教育阶段的孩子，政府都给你提供免费教育。当地的户籍人口就不干了，说你外来人口的孩子同样也是在我当地的公立学校里面接受教育，过去一个学校里面的老师和学生之间的比例相对来说比较合适，比如一个老师对25个孩子，现在情况变了，很可能一个老师面临着40多个孩子的管理幅度，一定程度上大家都感觉，这个教育质量可能受到影响。所以当地的户籍人口是有意见的。换句话说，理论上没有消费上的竞争关系，也不存在受益范围上的排他性，但是在一些约束条件发生变化的时候，这些理论特性就会发生改变。所以从这个当中我经常讲，我说两头来分析这个事情，一头来分析这个事情，从公共服务的受者，就是它的受益者上面来说，可以把公共服务分层，可以分为基本公共服务、准公共服务，包括其他的混合公共服务。从公共服务的提供者的角度来说，就不可能是政府一家独断，往往是需要引进其他的一些公共服务主体。这是从公共服务的特性上来分析问题。
我再和大家进一步汇报，到底哪些可以算作是我今天要谈到的公共服务的范畴。我认为十类公共服务很重要，包括：基础教育、基本医疗卫生、基础社会保障、保障性住房，就业、科技文化、环境保护、公共安全、基础设施以及收入分配和调节等。前三项没有分歧，学术界都认为这三项是非常重要的公共服务。保障性住房，也是在世界范围内的一个有共性的服务。基础设施当然是比较复杂的。另外，多说一句，我个人的观点，我觉得收入分配应该纳入到公共服务的范畴里面去。刚才我给各位一本我主编的《公共服务年鉴》，我们去年出的《年鉴》当中把收入分配作为非常重要的一项公共服务范畴必须来的。学术界有一些人不太同意这个观点，他们觉得收入主要是应该从市场调节的角度来进行衡量，不属于政府的服务范畴、范围之内。我个人认为，收入分配单独的依靠市场的力量来进行调节的话不太可能实现社会的相对公正。因为市场主要解决的是一个效率问题。在世界上大多数国家是通过政府，当然政府不是直接干预，往往是通过制度和政策的方式来进行收入的分配和调节，所谓的制度更多的是从财税的角度进行的，所谓的政策更多的是从福利志愿服务的角度，慈善的角度进行的。中国目前的收入分配是有问题的，这个问题不解决好，对我们整个社会的基础，不管是叫治理基础，还是叫管理的基础，是有很大的挑战的。所以，我专门把它提出来，我觉得收入分配应该纳入到公共服务的范畴。这是向在座的各位报告的第一个问题。
第二个想向在座各位报告的就是公共服务发展的成就和问题。我们应当充分承认，这些年中国公共服务的发展取得了很大成绩，这是一个客观事实。所以，我的第一个判断是，目前公共服务的发展已经有了战略指导思想，公共服务的定位日趋合理化。比如说我经常举的一个例子，我们说中国梦是新一代领导集体提出来的统领性思想，这次提出来非常好的特点就是把一个宏大叙事和微观生活结合到一起去。习近平谈中国梦的时候不是仅仅停留在国家、民族的层面，而是和老百姓的生活和梦想紧密联系在一起。在他的一大段的讲话里面专门提到，说“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育，更稳定的工作，更满意的收入，更可靠的社会保障，医疗、卫生，包括居住条件、环境”等等。其实这些问题都是属于公共服务的范畴。所以我个人的感觉，包括党中央、国务院在我们这个问题的梳理当中都已经是把公共服务作为整个国家经济社会协调发展的重要体现，整个执政理念的重要体现。所以我觉得对公共服务这个定位是越来越趋向于合理化。而且正因为有了这样的定位，实际上是对现实当中的公共服务发展起到了很重要的推动作用。这是第一个判断。
第二个判断，在公共服务的发展过程当中，无论从中央层面，还是从地方层面，投入总体上都有一个不断增加的趋势。我这里面举了一个例子，就是举了一个单项的教育为例，我摘取了几个年份的数据，从2010年-2013年最近四年期间，全国财政关于教育方面支出的情况，从这个表格上大家看，我们在2010年的时候全国财政支出教育部分占到了1.2万亿，2013年，因为前两天，就在周二，刚向全国人大作了一个报告，关于2013年中央财政的决算，这里面实际上我们这个财政对教育的支出逐年递增，而且幅度相对来说比较大。从2010年1.2万亿，到了去年将近是2.2万亿，这个增加的幅度是非常大的。换句话说，总体趋势发展向好。我指的是教育单项，实际上在其他方面总体上来说也是这样的。尤其是2013年，大家看楼继伟的报告，向全国人大作说明当中专门强调了一点，实际上去年我们财政压力是非常大的。但是在这种财政压力非常大的情况下，是压缩了中央办公的经费，把行政开支大幅度压缩了。关于民生这方面的投入，不仅没有压缩，还在这种财政紧张的情况下加大，实际上也是一个整体趋势的表现。这是第二个判断，总体的投入不断增加。地方政府大体也是这样。你看每年政府工作报告，一定专门有一段文字要表一个态，要做一个说明，今年的政府财力，尤其是新增财力当中，有多少要用于和人民群众相关的支出，这是一个总体的概况。
第三个判断，对公共服务效率和公平问题越来越关注。过去经常关注一个比较多的问题，就是公共服务的效率不行。社会上经常开玩笑说有新的三座大山，即教育、医疗和社会保障。这已经成为老百姓非常关注的问题。但是这些年，我们除了强调公共服务效率，要提高公共服务的供给总量之外，政策制定者也越来越重视公共服务的公平问题。所以我的判断是基本公共服务均等化的进程开始迈步。在一定程度上我们是在还过去几十年形成的历史欠帐，因为过去我们这种城乡二元供给制度在公共服务方面体现的是非常明显的。不仅仅是在经济和收入水平上，也包括老百姓所享受到的公共服务方面有很大的差距。后面我还会谈到这个问题。所以，现在我们实际上是在还历史上的一些欠帐，要让公共财政的阳光普照到农村去。2006年新农村建设之后，包括中西部地区在内，对农村基础设施，对农村的社会保障，还有其他的一些公共服务方面的问题，重视程度比过去增强了。从党的十七大开始，我们党代会报告当中多次提出来，要重视基本公共服务均等化的问题。大家看看三中全会的决定，这一次也专门又强调了这个问题，把财政制度作为实现基本公共服务均等化的一个重要手段和保障提出来。实际上现在均等化确实比过去要明显有进步。这是第三个判断。
前面讲的都是一些成就，不一定完全全面。当然，与公共服务方面发展取得的成就相比，目前我们公共服务面临着哪些挑战，可能是更需要关注，更需要重视的一个问题。我在这个问题的判断上有这么几个看法和大家一起交流。
第一个非常突出的挑战在于，我们整个相关与公共服务相关的政府建设，包括相应的改革，是比较滞后的。
这主要反映在三个方面，一是整个公共服务的提供能力相对来说不够。刚才我说新三座大山，是老百姓开玩笑，但是客观上不排除有类似的问题。我星期六带孩子出去玩，结果孩子受伤了，晚上我就带她到海淀医院看急诊，到了急诊科的时候，排的队伍比我们今天在座的人还要多。一个急诊科的医生要对付那么多急诊的病人，如果真的是非常严重的急诊的话，肯定是要出问题。换句话说，医疗这是最基本的一项公共服务了，但是这么多年，我们医疗资源过于紧张的问题，没有得到很好的缓解。这个实际上就和我们有关部门的管理水平，和我们相关的政策设计是有严重的关联程度的。从这个角度来说，我觉得不是说从我们政府相关的公务员、相关单位这些人的素质跟不上，水平不行，很大程度上和我们这个指挥棒有问题。实际上政策的导向没有引导大家来更多地投入和管理。
二是公共服务的一些管理体制还不够理想。比如说前两天有一个新闻谈到关于食品安全法短暂运行了一段时间后，又做了进一步的修改。就拿我们食品安全体制来说，它就是一个很大的问题。我们的食品安全是整个社会公共安全当中非常重要的一个组成部分，与所有老百姓，与很多社会工作都是密切相关的。我们食品安全体制从建国以来几经更迭，反复变化，从一开始的所谓的多头监管，慢慢向一个管理部门集中。2010年发生了河南双汇瘦肉精案件，双汇出了事大家找原因，分析问题的时候发现，双汇收购生猪过程当中那些生猪是添加了瘦肉精的，这是2010年曝光的案例，但早在2000年农业部就明令下文禁止在生猪养殖过程当中饲料里面添加瘦肉精，为什么十多年还有这个问题？大家一梳理，一头猪有七八个部门在管，还是没管好，所以要改革。正好又是国务院机构改革，当时把那些分散的，在不同部门的食品安全监管职能尽量统一收归到一个部门，后来过渡到食安总局了。但是这个体制仍然是有问题的。世界各国的食品安全监管体制模式不完全一样，有的就是多头监管，有的就是单一监管，模式不一样。这个要看各个国家具体国情，我们现在在这方面，比如说尽管我们目前相对集中了，但是在这个生产源头环节，仍然是有问题的。在食品的农业生产，是农业部管。畜产品，比如这些动物的养殖，是另外一个部门在管。还是分散的体制，仍然没有从源头上解决问题。
三是社会和市场参与公共服务的渠道还非常有限。三中全会决定当中关于公共服务这个问题有两个非常重要的提法。第一个是再次重申了基本公共服务均等化的问题，第二个非常重要的就是关于政府要加大购买社会公共服务力度，这两个提法都是非常有突破性的，或者有针对性的。政府购买社会公共服务力度的加大，在2013年9月底的时候，国务院常务会议也专门讨论了这个问题，后来出台了一个决定。各个地方政府分别表态要跟进，加大政府购买公共服务的力度。但是政策落地可能也存在一些障碍。例如，一些地方政府规定，社会组织来提供公共服务，要具有一定的资质条件，不是谁随便想提供就能提供的。我需要通过什么样的方式购买你的公共服务，我不能零散的一对一，我通过打包的方式，通过枢纽型的社会组织来购买公共服务，很多真正面向基层老百姓提供公共服务的组织很有可能是达不到这样的资质条件，因为它要去相应的部门进行登记和管理。另外，它还要有办公场所，要有人员，每年还要年检，比如搞艾滋病防治、宣传教育的，像这样一些组织，它就达不到这种购买的条件和资格。所以，实际上，真正能够参与到这个过程当中的社会力量也比较有限。像企业、公司这样的市场主体在很大程度上也面临这个问题。比如说有的公共服务，它本身这个延展性非常长，渠道非常长，真正在短时间内，要能够获取这种综合效益的话比较困难。所以，除非说你本身这个公司规模非常大，你能够承受长时间的投入带来的不便的话，否则一般的市场主体是没有这种竞争能力的。换句话说，尽管名义上要加大购买公共服务的力度，但是实际上这个渠道仍然比较狭窄。这是我所提出来的第一个面临的重要的挑战。
第二个重要的挑战就是，在目前我们整个财政支出结构当中，公共服务的投入还是不够的。还是以教育为例，我们作为一个教育事业发展的目标之一，是要把财政性教育支出提高到占到GDP的4%，这个目标是1993年提出来的，后来几届政府多次地提出来，但是一直是到了2012年才正式地达到这个目标，实现了占GDP4.28%，4%是一个什么概念？世界的平均水平都不到，下面有一个图表，当年为什么1993年制定教育发展纲要的时候制定4%的发展目标，因为在1993年的时候，世界平均水平就已经到了，所以我们是当年依据我们中国的经济社会发展状况，依据对世界范围内的一般规律的了解，制定了4%的。发达国家在1993年的时候平均的财政性的教育支出是占GDP的5.1%，欠发达国家都能够达到4.1%，世界平均水平两边一拉齐大概4.9%，我们2012年才真正实现，就是占到GDP4%，这个比例是相当低的，教育是国家民族发展的基础，实际上在我们公共服务当中，它反映了很重要的问题，就是对于公共服务的投入，尽管说有进步，有增长，但是总体上来说远远不够的。这是第二个判断。
第三个判断，公共服务在政府之间，就是我们着手的中央、省、省以下的这样一些地方政府之间的事权和财力不均衡的问题。我这边做了一个数字的比较，不一定完全合适，但是能够说明这个现象。这指的是财政收入，中央财政收入、地方财政收入以及中央财政支出和地方财政支出大概的比例。去年中央财政收入在整个全国财政收入当中占比是46.6%，就是接近一半，中央和地方基本上是一半对一半，差4个百分点。支出方面是一个什么情况呢？中央的财政支出占整个全国财政支出14.6%。当然这个财政支出涵盖范围比较广，不完全是公共服务，还包括公共服务之外的，像国防，像经济建设等等。但是能够说明这个问题，就是倒挂现象非常突出，所以在现实生活中，造成了很大的影响。举一个最简单的例子，当然后面还可以再谈到，比如说像我们义务教育支出这个问题，义务教育支出，后面我再谈到事权分配原则的时候还会再讲，义务教育在世界范围内以中央或者联邦政府负担为主的，因为它受益范围是和整个国家，对整个民族都有利的。但是，我们的义务教育费用负担是以地方为主，中央为辅。换句话说这么重要的一项公共服务，在支出责任上来说是倒挂的。所以就出现了义务教育本来是应该整个民族，应该是一个基本的均等化的问题，但是我们做不到。各个地方的实力不一样，发展基础不一样，义务教育体现出来的水平就有很大的差距。这是我所说的第三个判断。
第四个方面的挑战，我把它概括为公共服务的公平问题，在现实生活当中还有待改善。针对我所说的公共服务的公平涉及到三对基本的关系。第一对基本的关系是城和乡，即城市和农村公共服务差异的问题。这个差距相当大。我用另外一个比例来说这个杠杆是严重不平衡，为什么会形成城乡之间在公共服务方面巨大的差异，我梳理了一下有几个方面的原因，一个是二元化的供给方式，过去实际上是在利用农村在整个社会发展过程当中作出了巨大的牺牲的，这个大家都非常熟悉。另外，还有具体的一些，比如说像当年的家庭联产承包责任制，掀开了农村改革的大门，但是另外一个问题解决得不好，只是激发了农村这个主体发展经济的热情，但是发展经济之外，它的社会事业靠谁发展，这个问题解决得不好，在很大程度上还是靠农民以家庭这样一种主要形式作为载体来承担的。包括我们所说的2003年的农村税费改革，这的确，当然有人评价不完全一样，我觉得是在一定程度上是对过去长期的历史遗留问题的一种纠偏，但是这个问题纠正过了很可能造成另外一个问题，因为在税面前人人平等的。可能是应该以个人收入作为一个衡量的标准和起点，不能说统一的作为农村这样一个主体做一个判断。这是一个问题。还是没有解决好农村公共服务主体依靠谁，资金依靠谁的问题。比如这些年我们农村的固定资产投资是远远低于城市的固定资产投资规模。农村和城市之间所享受到的公共服务差距，它要比单纯的扭转城市和农村之间的收入差距要来得更难，历史欠帐太多，涉及到的利益面更复杂，所以改起来非常不容易。这是第一个公共服务之间的城乡差异的问题。
第二个公共服务的公平问题体现在区域之间的差异。我们现在所说的区域主要是依托1986年时候提出来的我们国家东中西这样区域划分的概念。我现在对这个区域间公共服务差距的判断主要是两个，第一个，中部和西部总体上来说，与东部地区的公共服务有很大的差距。西部公共服务的水平从总量上进行判断，不见得低于中部地区，有的时候比中部地区在某一些单项方面的公共服务发展还好，这个原因是很复杂的，比如说西部地区人口相对来说比较稀疏，中部地区往往是人口大省，要按照人头来平均的话，中部地区表现要差，这是第一个判断。第二个判断，区域之内还有区域的差异。就拿广东省来说，广东是很富有的一个省，但广东省内的差异也非常大。比如说粤西北和粤东，就没办法比。包括北京也是这样，像海淀、西城，它的教育资源非常集中和丰富，你往那边平谷和门头沟一跑，跟这两个区根本没有办法比，包括它的小学生所享受的生均预算经费差异非常大。后面我这边还有一个表格，这个表格还是以教育为例，我是梳理了2011年-2012年全国31个省、市、自治区在公共教育支出方面的数据，没有把香港、澳门、台湾地区算进去。31个当中，我们把它分为几档，比如从投入的总量来说，广东、山东、江苏、河南是属于千亿以上的数量级，但是这个很复杂，像广东，加上人，人均教育支出在全国是比较靠后的，单纯从总量上来说，这个分为几档，差距非常大。在大差距里面还有小差距，这个事情非常复杂，这个区域差距体现得非常明显。像到了后面，到了海南、青海、宁夏，整个的全省或者自治区的教育投入，财政方面的支出大概只有90多个亿，青海只有100多个亿，和广东全省一千多个亿差距太大了，将近十分之一，有的就是九分之一这样的数量级，差距非常大。
第三个公共服务的公平问题体现在公共服务的人群差距方面。所谓的人群差异有几个衡量要素。比如说户籍问题，其实这和前面城乡，包括区域有交叉的地方，也有不一样的地方。你像户籍就是非常重要的，决定了你享受到的服务上面的差距，大家谈得比较多的，一线城市的高考，外来人口的子女高考的问题，为什么北京在目前看不出来有任何政策松动的迹象，这背后牵涉的利益太大了。再比如说职业的问题，你在这个社会上的分层，职业不同，你是在政府机关，你是在事业单位，你是在企业，你所享受到的公共服务也有差异。第三个，你的具体的就业。就和前面的职业有一定关联，但是也有差异。你的就业与否，也很重要。再比如第四个决定因素就是收入水平，还有居住地，尤其是核心的在社会的分层，在一个什么样的点也决定了所享受到的公共服务。这是公共服务的人群差异。
第三个再跟各位报告一下关于制度建设的破解公共服务发展瓶颈的问题。关于这个发展瓶颈，我觉得首先一个是从根本上来做这个事情还是要坚定推进政府的自身改革以及相关的建设。这个不是说大话、空话，中国的很多问题的解决最后一定会落脚到政府，因为公共服务尽管要改革，但是毕竟主体还是以政府来进行提供，或者说政府来制定标准，来购买的。所以，首先还是从政府这方面来解决问题。
解决问题首先是真正的理念落地，能不能理念落地非常关键。我们提出了很多好的理念，比如说2003年当时受非典的影响，我们对四项职能又做了一个重要性的区别，当时的提法就是，在抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，换句话说，把公共服务摆在了更高的战略位置上去。实际上现实生活中还没有真正做到这样。包括我在地方挂职，包括我了解的，像地方政府常务会议还真是很少，以专门的公共服务问题作为常务会议里面一个主题，无非是附带的一项议程，没有说专门研究。包括在更高层面，在一定意义上不客气地说，也有这个问题。所以，怎么能真正让理念落地，这是一个很大的问题。
另外一个机制创新，机制创新我觉得刚才谈到了，像我们刚才所说的政府购买公共服务，实际上就是要引入政府之外的其他主体，因为所说的社会力量的范畴是非常宽泛的，不仅仅包括社会组织，在这个决定里面讲得非常清楚，既包括社会组织，也包括市场主体，还包括一部分事业单位。所以，这个机制创新其实就是引入多元的主体，实现公共服务共治的局面。但是这个机制，如果没有具体的程序、方法作为保障的话，这个机制也很难落实。和前面的理念是一个情况。仅仅停留在这个口号层面没有什么意义。关键是真正能把这个事情解决好，通过一些具体的程序和方法的建设，能够实现机制的创新。
此外，还有一个相关的改革配套，这里我所说的改革配套更主要是从事业单位改革这个角度来的，和政府不一样，但是是承担着大量公共服务职能的，尤其像教育、医疗、卫生、科技、文化，是事业单位当中一个非常重要的职能。所以我们现在的事业单位，可能在很大程度上，它面临的阻力，还有包括下一步改革推进的意义，一点不比当年国有企业改革，还有农村改革，来得小、来得轻。实际上非常不容易的。真正搞好了，相应的整个公共服务水平都会上一个大的台阶。如果说没有大的突破的话，可能还是在原地打转转，这是第一个方面的思考。
第二个方面的思考，财政当中公共服务的占比要调整。这个我有一个表，我把这个2000年到2013年全国财政的收入各支出的情况做了一个分析。给大家看枯燥的数据，但是这个数据背后蕴藏的事情是很有意思的。从这个表中能够看到什么呢？实际上我们现在的的政府，财政收入的增幅已经越来越小了。前两天，24号，财政部长在向全国人大做报告的时候专门讲了这个问题，实际上现在中国将来的经济增长在可预见的未来之内，能够保7确实不容易了。换句话说，和这个经济增长速度相联系的财政收入，也面临着很大的问题。十多年来的发展就是这个情况，所以我说从这个现实的角度来说，要是调整了财政支出当中的公共服务占比，第一个非常重要的就是适度的调整和相对稳定一定要并重。所谓的相对稳定，我觉得就是，一方面客观的这种经济压力在这个地方，另外一个还有非常重要的来自社会的预期，它和这个公共服务本身的特点是联系在一起的。公共服务这个作为一种产品，是很有意思的，有一个刚性的特点，上得去就下不来。就是你今年是这样一个公共服务的标准，比如最低的收入保障，城市居民和农村，最低生活保障，如果今年是每月420元的标准，明年变成了380，老百姓一定会有意见的。但是如果说今年420，明年你把它变成了450，哪怕有通货膨胀的因素，老百姓都觉得，政府是在为大家想实事、办实事，他有一个心理上需求的刚性的特点，上得去，下不来。世界范围内都是这个情况。你想很多国家，尤其是像欧洲，欧元区危机期间，很多欧洲国家面临政府的换届，绝大部分面临换届的这些国家的元首或者说政府的首脑，都被选下去了。像法国这些都被选下去了，只有德国的总理默克尔实现了连任，因为默克尔比较好的应对了危机，它的整个公共服务水平保持相对稳定，尤其它的就业保持相对稳定有很大的关联，所以社会公众比较认可她。换句话说，中国也是这个情况，上得去，不太容易下来。所以我非常赞成，今年在三中全会之前，当时财政部楼继伟提出了一个观点，基本公共服务应该是帮助穷人，不养懒人的。我觉得这个观点确实提得挺好，挺现实。中国的国情、现实就是这个情况。所以一定是相对稳定。但是相对稳定的基础上一定要适度调整，太低了真是说不过去。而且太低了，在现实生活中造成很大的问题。财政支出当中经济建设的费用太大，上一个政府期间，四万亿投资下去了，其中约有四分之三都是用于经济建设的，真正和公共服务相关的太少。所以后遗症很多，我们现在也是提出了我们是消化期，实际上是在消化上一届政策的后果。另外这个占比的调整的时候，不仅仅是要调增量，新增是有限的，新增财力无非新增百分之十几已经了不得了，百分之二十几已经是相当高相当高的了，更多的还是在存量当中进行调整。另外我觉得如果能够建立一个动态的增长机制是非常好的。我个人的建议，应该在1%-2%的年度调整范围。当然如果遇到经济大幅下滑的客观的压力的话，可以做适当的微调。应该有一个动态的增长机制。当然上面要有上限，也不是说这个东西一定是不分顶的，还是要有一个动态增长机制，而且把这个动态政府机制作为一个考核指标和政府行为具体的约束联系在一起。这是第二方面的思考。
第三个，我觉得应该合理配置政府之间的事权和财力。事权划分大概有这么通行的三个原则，第一个是受益范围原则，第二个是效率原则，第三个是能力。我把五级政府架构简化为三层，一个是中央层面，另外是省，第三个层面就是省以下，包括市和下面的乡镇。刚刚我说的受益范围，实际上是应该根据公共服务本身的产品，它们外溢产生到什么样的辐射范围之内来确定相应的支出责任，怎么来分解。世界范围内的国家，基本上是按照这个规律来进行操作的。比如德国，法律里面非常明确，哪些公共服务是我联邦政府承担的，哪些是联邦政府下面的地方政府承担的，哪些是属于共同承担的。这一开始就要把这个事情讲清楚。不讲清楚，后面的后患太大了。我们的宪法、我们的组织法里面有规定，但原则性很强，操作性不够。所以现实的运作过程当中，应该把这个受益范围搞清楚，另外效率的问题也非常重要，还有能力的问题，能力分解、能力分层。这个笼统的三原则。
和这个事权确定的那就是财力要匹配。三中全会提出了一个提法叫做事权和支出责任相匹配，讲得很好，支出责任这个要分解的，一一对应，不能像前面所提出来的“大马拉小车、小马拉大车”的倒挂，那对现实的公共服务发展非常不利的。比如我们通过财税制度的改革来实现财力的匹配，大家看这次三中全会决定财税制度给予了充分的肯定。提出财政税收制度是我们整个国家治理的支柱重要基石，学术界对财政税收制度改革讨论的比较多的议题之一是转移支付这个问题。我们不少专项转移支付都是和公共服务捆绑在一起的，戴帽子下去，我要求你要做这个事情，这个钱你只能干这件事情，打酱油的钱不能买醋，到了地方要完成这些公共服务事项的时候，这个钱都是分散的，做不了事情。而且这个事情很可能不是我需要的。所以，造成了大量的资金的浪费，而且从这个过程当中还有很多权钱交易的灰色的空间。这个确实是要花大力气来解决这个问题。只有真正地让事权和支出责任能够匹配，这个公共服务的发展才有保障，否则做不好。这是第三个想法。
第四个想法应该是加快建立基本公共服务体系。我做了一个图，基本公共服务体系最终落脚是要落脚到人身上，人是基本公共服务的享受者。这其实和前面的公共服务是两个不同的概念，公共服务是一个概念，另外一个概念是基本公共服务，所谓的基本是在两个层面的，保门槛，保面，要保证国家的公民都有权利享受这个公共服务，这是我应该给你提供的一个基本的权利保障。最终落脚点是落脚到人身上，基本公共服务和人之间的关系是要破除两个因素带来的影响。一个是个人因素，对于一个公共基本服务的冲击。比如我前面强调的个人户籍、个人职业、个人就业，个人在这个社会上的地位和分层，这是个人因素。还有政府因素，对公共服务造成冲击。所谓政府因素，比如我这个地方经济发展总体的水平，我这个地方的行政领导，我对这个问题的认识，我们的政治意愿，想做什么事情的决心有多大，力度有多大。是要破除这两个方面对基本公共服务带来的压力，最终实际上这个人，只要你是中国的公民，不管你在哪个地方，不管你是什么情况，我都给你提供这样的服务。
所以，总体的，我觉得建立基本公共服务体系的目的是要实现一个包容性增长。所谓的包容性增长就是要让社会公众共享整个社会经济改革的成果，能够享受到这个红利带来的收益，这是和人权结合在一起的，这是我觉得一个基本的目的。目的之下具体的目标实现两个脱钩，两个脱钩，第一脱钩是和区域发展差距脱钩。第二是和个人这方面的脱钩。怎么来实现呢？一方面是激励，另一方面是约束。所谓的激励，实际上法律法规里面是有明确规定的。刚刚我谈到了很多，三中全会、十八大，实际上现在我们在去年“十二五”规划里面，国务院“十二五”基本公共服务发展规划里面都有明确的界定，都有明确的保障，要求全国各个地方建立这样一个公共服务的基本体系。另外约束方面相对来说还不太够。比如说到底这个地方如果没有实现的话，我怎么做啊，我怎么对这个地方的官员，你承担的这个责任，你没有尽到，我有什么样的惩罚性的措施，我有什么制裁性的措施，这个方面更多的从这个入手。另外这个现实的基本公共服务的体系，有一些机制来保证。纯粹靠方法的构建的问题也比较重要。到底评估体系是什么，我怎么来评估你达到了基本公共服务均等化，自说自话没有意义，完全陷入到自娱自乐的境地了。这是第四个方面的考虑。
第五个方面还应该加强公共服务的监管问题。公共服务的改革一方面是放，另外一方面是管，目前的主要问题就是放、管不够平衡。我觉得监管问题在公共服务方面特别明显。在经济领域，更多的是以放为主，在社会领域里面，这个放管一定要平衡，否则就出问题了。说到这个公共服务的监管，这里面有几个方面，我觉得是比较重要的。第一个是监管的是对象是什么东西，我体会我说监管的对象是不是包括比如准入的问题，哪些社会组织、哪些企业、哪些市场主体能够进入到公共服务的领域来。需要它具有什么样的资质，这要有一个门槛性的规定。再比如说公共服务的标准，我把这个事情委托出去了，我把这个事情外包出去了，你得达到相应的公共服务的标准。另外，价格，公共服务和老百姓直接相关的，尤其是一些基本的公共服务。如果价格过高，对不起，就违反了公共服务的可及性的标准了，所以我一定要对价格进行监管。包括质量，包括公正，包括标准等等。这是监管对象。
还有监管主体的问题，公共服务靠谁监管？一方面是政府机构，的确很重要。但是靠政府机构，或者仅仅靠政府机构是靠不住的。一方面政府机构没有那么大的监管力量，这个太突出了。第二，可能会出现监管俘获的现象。猫和老鼠本来应该是死对头，现在它俩成了好朋友了，这个问题也经常发生。仅仅靠政府机构不行。另外的监管主体，比如行业协会，再比如新闻媒体，还有社会公众，我们行业主体还需要有一个发展的过程。在现在的时代背景下，新闻媒体、社会公众应该可以发挥更大的作用。当然是要制度上松绑，否则的话，它的监管一定是建立在它获得信息的基础之上的，如果没有信息的便捷性获得的话，它就谈不上监管。这是一个监管主体的问题。
另外还有一个非常重要的监管机制的问题。我个人感觉，我觉得在公共服务的发展过程当中，机制问题太重要了。制度之下，就是一个机制。比如说像我们公共服务精准能不能建立起来，再比如黑名单抽查制度，责任追究制度等等。这个监管和管理是完全两个概念，它是严重的有不一样的地方。当然有相同的地方，我们现在更多的是用管理的方式来对公共服务进行监管，不是真正意义上的监管。从这个角度，我觉得这几个方面都是非常重要的一些内容。
谈到这里我主要把这些年关于公共服务制度建构的问题总体思路向大家作了一个汇报。几个方面的看法汇总一下，第一个总的看法，我们现在谈国家治理现代化，国家治理现代化落脚到很多方面，我个人认为，公共服务的能力现代化、公共服务的体系的现代化，它是国家治理现代化的内在的要求，一个公共服务问题，牵涉到三对基本关系、三对基本主体，政府、市场、社会。在公共服务身上就体现了这三对基本的主体怎么处理关系。所以我觉得，公共服务怎么强调它的重要性都不为过，这就是国家治理现代化的内在要求。这是第一个看法。
第二个总的看法，我觉得公共服务确实是有一个一般规律和特殊国情相结合的问题。世界上发达国家在这方面走过的道路比我们早，经验比我们多，包括一些教训也比较深刻。我觉得是应该广泛地了解其他国家的情况，同时在这个基础上非常重要地结合中国自己的国情，有一个一般和个别相结合的问题，但是一定是审慎地规划、逐步推进。
第三个看法，所有的问题落脚到一点，我们经常说的一方面是把蛋糕分好，还有一个，说到底需要把蛋糕做大，公共服务同样也是这样。落脚到最后还是要用法律和改革来解决当前的各种问题。
这就是我向在座各位老师、各位专家报告的主要内容。谢谢大家。
