郑长忠：在党领导下推进依法治国实现国家治理现代化

在中国政治中，党的领导与依法治国的关系问题，关系到现代政治在中国的健康发展。随着以依法治国为主题的党的十八届四中全会的闭幕，党的领导与依法治国关系问题，再次成为人们关注的焦点之一。中国政治以及党的领导与依法治国的关系，都是在基于处理现实公共事务即国家治理过程中得以发展的。因此，可以从国家治理以及国家现代化角度来把握党的领导与依法治国的关系，以期在全面深化改革的背景下，为正确处理党的领导与依法治国的关系，提供一些理论思考与对策建议。

国家治理中党的领导与依法治国

所谓国家治理，是指公共权力通过有效处理公共事务而形成有序公共生活的过程。实际上，它就是国家共同体范围内的政治别称，但在概念上，二者的区别在于，政治是以公共权力为轴心而定义的，而国家治理是以公共事务有效处理为轴心而定义的。在国家治理概念中，实践性与有效性倾向更为凸显。由此，国家治理体系更多是从有效处理公共事务角度出发来考虑参与的权力主体的安排。

在现代条件下，政党、国家与社会是国家治理体系的三个主体要素。其中，国家是公共权力的主体代表，政党是联系社会并建构与运行公共权力的主要力量，社会是推动国家发展的决定力量。从国家治理的角度来看，只有上述三方面主体要素之间形成良性合作关系，公共事务有效处理以及有序公共生活建构，才能获得理想的效果。

因此，如何处理政党、国家和社会之间的关系，就成为现代政治背景下国家治理体系建设中的一个关键问题。在我国政治背景下，国家要素功能充分发挥的重要条件是依法治国，同时，政党具有领导功能，社会具有决定作用。于是，政党、国家和社会之间的关系，就表现为党的领导、依法治国与人民当家作主之间的关系。其中，党的领导，是指在政治结构空间之内的国家治理体系中政党处于领导地位，对公共权力建构与运行产生主导作用，以及对社会力量具有整合与引导功能。依法治国，是指在国家结构空间之内公共权力运行以及各项公共事务处理应该遵循宪法与法律规范。人民当家作主，是指不论是在政治结构空间内，还是在国家结构空间内，对于整个政治发展来说，以人民为基础的社会意志是具有决定性作用的。因此，三者之间，特别是党的领导与依法治国之间的关系，是针对不同逻辑空间内政治运行逻辑而言的，彼此不存在矛盾关系。正是基于此，中国共产党才提出应该推动“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”。

在现代政治发展逻辑与中国政治发展历史逻辑的共同演绎下，现代国家治理形态在中国的生成，是遵循党建国家路径来实现的。因此，党与国家的关系，就被历史性地提出来了，并成为中国政治发展中一对关键问题。于是，党的领导与依法治国关系的处理，就伴随着整个现代中国政治发展的全过程。

全面深化改革与国家治理现代化

为克服现代化建设对组织化诉求与中国传统社会一盘散沙状态之间的矛盾，新中国成立后，我国在宏观上建立了以国家权力为主导的计划经济体制，在微观上建立了以基层党组织为核心的单位社会体制，为现代化建设奠定了组织化基础。随着组织化逻辑演进，以党代政以及社会自主性萎缩等现象开始出现。

为了使现代化建设获得可持续发展的内在动力，中国共产党作出改革开放的决定。经过一段时间的调整与改革，党的十四大决定建立社会主义市场经济体制，由此现代社会基因开始被植入。为了适应市场经济体制对国家法治建设的要求，党的十五大提出依法治国，标志着现代国家建设进入全面启动阶段。随着市场经济体制建立与依法治国的提出，与之互动的政党自身建设也需要调整，于是党的十六大提出“三个代表”重要思想。市场经济深化与网络社会生成，一方面使社会多元特性开始出现，另一方面使大量社会组织开始生成，由此党的十七大提出和谐社会建设任务，标志着现代社会在中国生成。至此，作为现代国家治理体系的主体要素基本生成。

虽然主体要素基本生成，但是，我们也发现两个现象：一是各要素的功能尚未获得充分发展与发挥，二是各要素之间尚未基于现代国家治理体系整体要求形成内在有机化。为此，在党的十八大基础上，党的十八届三中全会提出基于顶层设计全面深化改革，以推动国家治理体系与治理能力的现代化。

法治建设构筑国家治理现代化基石

由上可知，全面深化改革以推动国家治理现代化，重点需要完成的任务有两方面：一是推动国家治理主体要素的功能得以充分发展与发挥，二是推动国家治理体系整体有机化。不论是从政治发展一般原理来分析，还是从中国现代国家治理体制生成路径来看，要实现上述两方面任务，都需要政党与国家要素的推动以及自身发展。不过，政党与国家要素的作用与创新内容存在差异性。对于国家来说，强调的是依法治国；对于政党来说，强调的是领导和执政方式创新。

自国家诞生以来，政治都是围绕着国家政权而展开的。因此，国家要素在国家治理中总是处于根本地位。在现代政治条件下，国家行为是受宪法与法律规范的，法治化是现代国家的重要标志之一。同时，全面深化改革需要解决的重点问题之一就是政府与市场的关系，市场是由政府培育的，调整这一关系重点在于推动政府改革，而市场经济内在要求法治化。同时，从人类现代政治文明史来看，法治也是规范政府行为的重要手段。因此，不论是推动国家要素现代化，还是推动整个国家治理体系和治理能力现代化，都需要将推动依法治国作为重点而展开。这就意味着在国家治理现代化进程中，法治将起到为现代国家建设与国家治理现代化构筑基石的作用。

应该从以下几方面推进依法治国，以实现国家治理现代化：一是强化宪法权威，以增强现代国家要素功能的有效性。二是强调法治在改革与建设中的作用，以推动依法治国的法治精神在改革中体现。三是强化法治对政府的规范，使国家要素根据国家治理现代化要求实现自我调整。四是将全面深化改革成果转化并上升为法治建设内容，以推动现代国家治理现代化。

推进依法治国与党的领导和执政方式创新

作为现代政党，中国共产党的两种主要功能：一是领导功能，二是执政功能。领导功能是指党在政治结构空间内作用而言，执政功能是指党在国家结构空间内作用而言。然而，不论是在哪个结构空间内，随着依法治国的强化而导致国家要素的变化，都要求政党在与其互动的具体实现方式上进行创新与发展。

针对改革开放之前的党政不分和以党代政现象，改革开放之后，中国共产党开始推动以党政分开为主要内容的政治体制改革。经过多轮的改革，不论是在机构上，还是在职能上，都基本完成了政治体制改革的任务，从而标志着党的领导与执政方式已逐渐适应新的国家治理要求。

不过也应看到，随着全面深化改革和国家治理现代化的提出，在强化依法治国的背景下，政治体制改革任务，也就由之前推动党政分开向规范党政关系转变。这就意味着，在强化依法治国和推动国家治理现代化的背景下，政党与国家之间的关系构建已经进入一个全新阶段，由此也意味着党的领导与执政方式创新进入了一个如何适应法治国家建设的阶段。

具体来说，应从创新领导方式与执政方式两方面展开。党的领导方式创新目的有二：一是能够更好地领导社会以服务党的有效执政，二是推动现代国家有效发展。党的执政方式创新目的在于，能够遵循法治原则，规范党与国家机构之间的关系，同时，能够有效将党和人民意志转化为国家意志。只有加强党的建设制度化与法治化，才能使党的领导水平与执政能力适应依法治国的要求。

（作者系复旦大学政党建设与国家发展研究中心常务副主任）