吕 政：努力推进京津冀协同发展

今年2月26日，习近平同志在京主持召开京津冀协同发展座谈会，提出了推进京津冀协同发展的指导思想和要求。实现京津冀协同发展，需要认清京津冀经济发展的特点和面临的主要矛盾，把握好三地经济发展的定位和趋势，研究推进协同发展的途径和措施。

正确认识京津冀经济发展的特点和差异

京津冀在地理区位上属于相互毗邻的渤海湾经济带。改革开放以来，北京市和天津市经济快速发展，为河北省提供了广阔的需求市场和劳动力就业机会，河北省也为京津经济发展做出了重要贡献。但京津冀经济发展水平存在较大差距。从经济发展阶段考察，北京已进入后工业化发展阶段，天津的工业化也基本完成，河北还处于工业化的中期；从社会经济形态看，北京和天津是特大城市，河北是城乡二元结构特征突出、人口超过7000万的大省；在产业结构上，北京以服务业为主导，天津以加工制造业和港口服务业为主导，河北以资源密集型的重化工业和农业为主导。出现这种差异，有历史形成的经济基础的原因，有自然资源和生态环境等客观条件的制约，也有行政区划体制机制不顺的牵制，还有社会文化传统的影响，不存在谁限制谁、谁阻碍谁的问题。

进一步明确京津冀协同发展的目标定位

做好京津冀协同发展的顶层设计，需要明确这三个地区经济发展的不同定位及其相互关系。

北京作为首都，其定位应突出国家政治与行政中心，不应再强调和扩大经济中心功能。随着体制改革的深化，政府审批项目将减少，资金权力将削弱，企业总部向权力中心城市集中、地方政府“跑部钱进”的必要性和机制将淡化。另一方面，北京作为全国高等教育和科技中心的作用也在发生变化。例如，中国科技大学从北京迁到安徽合肥，并没有妨碍其成为国内外著名大学。大多数“985”高校不在北京，也没有影响它们的发展和地位。2012年北京申请的专利数量占全国的4.5%，累计发明专利拥有量低于广东。这些事实说明，北京只是我国重要的科技和高等教育中心之一。除了北京，我国已形成哈尔滨、沈阳、天津、上海、南京、广州、武汉、西安、成都等多个经济、科技和高等教育中心。应逐步推进北京的高等教育、科学研究和文化事业机构向其他区域转移和分流。调整企事业单位机构存量有较大难度，要有一个过程，但增量必须从严控制。改变北京多中心的格局，有利于不同区域协调发展，有利于解决北京的城市病问题，有利于缓解华北地区生态脆弱和人口过度向北京集聚的矛盾。

天津应建设成为华北经济中心。天津有临海的区位优势和完善的港口设施，有以先进制造业为主导的现代工业体系，有发达的商业、贸易等服务业基础，有可供开发的沿海滩涂和周边土地空间，有与河北社会经济联系更紧密的历史传统。天津应继续发挥沿海城市和现代产业体系完善的优势，利用实施滨海新区开发开放国家战略的机遇，以发展先进制造业和现代服务业为主导，建设成为经济发达的世界级现代化大都市，并发挥对河北以及华北地区经济发展的辐射与带动作用。

河北的经济发展应以继续推进工业化和城镇化，到2020年全面建成小康社会为目标。为此，需要优化产业结构，提升产业竞争力，承接京津产业转移；发挥毗邻京津的区位优势，加快京津周边地区特色产业发展，建设适应京津市场需求的工业品和农副产品供应基地；在建设和发展环京津经济圈的同时，还应着眼全国市场和海外市场，培育在国内外具有比较优势和竞争优势的产业，扩大进出口贸易，提高对外开放水平；继续减少和消除贫困，改善生态环境，实现可持续发展。

完善交通运输和物流体系

完善交通运输和物流体系是实现协同发展的重要条件。经过几十年建设特别是近20年快速发展，京津冀之间基本形成现代化交通运输体系，大的交通运输格局已不再是经济融合的障碍，今后的主要任务是进一步完善交通运输和物流网络体系。一是消除地区之间的断头路和局部地区的交通运输瓶颈。二是加快京津与周边城市客运快速轨道交通建设，并与产业转移相结合，以提供更多就业机会，引导京津市区常住人口向周边河北的中小城镇转移。加强京津周边中小城镇基础设施和文化、教育、医疗等社会公共事业建设，改变居民在京津上班、在河北居住而形成的“睡城”局面。三是加快毗邻京津的现代物流体系和物流信息化平台建设，促进京津商品仓储和批发业向周边转移。

调整和优化产业结构，提高产业关联度

优化产业结构、提高产业关联度是实现京津冀协同发展的关键。目前的情况是，北京的制造业除首钢搬迁到河北曹妃甸之外，从高端的航空航天产品制造业、集成电路制造业到中端的机械制造业、低端的建材制造业和服装生产，具有门类比较齐全的工业体系；天津工业包括冶金、石油化工、基础化工、机械制造、汽车、电子信息产品、纺织服装等，也一应俱全；河北的工业以冶金、建材等重化工业为主导。三个地区的工业都自成体系，没有形成产业链上下游相互关联的社会化分工。京津冀产业结构调整，首先应明确战略目标，其次应有具体实施路径，第三应把政府规划引导与市场选择结合起来。

北京应提高产业层次，收缩产业范围，优化产业分工。重点发展高附加值、知识与技术密集型的先进制造业和现代服务业。应敢于做“减法”，逐步压缩直至放弃一批高耗能、高污染的重化工业和用人多、占地多、附加值低的劳动密集型产业。不必纠结局部产业GDP的增减得失，也不必担心一些产业收缩会对就业产生负面影响。北京就业机会减少，将会增加河北等地的就业机会，减少劳动力不合理流动，也有利于降低劳动力成本。在中高端制造业领域，应重点发展产品研发与设计、关键零部件制造和产品总成，降低企业零部件自制率，推动一般零部件制造业向河北等地转移，形成专业化、社会化的分工体系。

天津制造业的比重显著高于北京，是我国重要的老工业基地。天津产业结构调整与北京的共同点在于都要积极推进产业升级，淘汰高耗能、高污染的落后产能，促进低附加值产业转移，优化产业组织结构，通过专业化、社会化分工提高与河北的产业关联度；区别在于天津既要加快现代服务业发展，又必须坚持以发展先进制造业为基础，瞄准工业发达国家先进水平，加强现有制造业改造和创新。

在河北的工业构成中，重化工业与轻纺工业的比例为8∶2。重工业比重过高，超出了华北地区自然生态环境的承载能力；近来国内需求结构变化和产能过剩矛盾突出，加剧了钢铁、建材等重工业的生产经营困难。在生态环境和市场环境的双重压力下，河北产业结构调整的任务更为艰巨。一是下决心淘汰钢铁、建材等高耗能工业的落后产能；二是优化重化工业的生产力布局，促进钢铁、建材、化工等重化工业向沿海地区集中；三是调整和优化企业组织结构，促进资源密集型重化工业的生产要素向生产技术先进和具有规模经济效益的大型企业集中；四是发展与京津产业配套的零部件制造业和现代物流业；五是承接京津劳动密集型制造业转移；六是发挥毗邻京津的地理优势，发展面向京津大市场的农牧产品种养加产业，培育蔬菜生产基地，改变京津地区蔬菜供应依靠远距离运输的状况。

河北产业结构调整和新兴产业发展，应学习和借鉴上海周边县市如昆山、张家港、江阴等地的经验，发挥市场在资源配置中的决定性作用。论行政级别，这些地区都是县级市，但一些产业的竞争力甚至超过了上海，也不是靠开发房地产发展起来的。河北的白沟原来是京津冀三地交界、交通不便的穷乡僻壤，却发展成为我国北方地区重要的箱包生产基地和小商品交易集散地。许多地区经济发展的经验表明，经济发展主要依靠本地经济主体的创造力和竞争力，政府的扶持政策是第二位的。

防治污染，改善生态环境

京津冀水土相连，同在一片蓝天下。防治污染、改善生态环境是京津冀城乡居民的共同愿望，也是京津冀各级政府、企业和社会的共同责任。

治理污染的重点是治理重化工业污染。在我国能源消耗总量中，70%是工业部门消耗的，其中冶金、建材、火力发电、石油炼化、化工、重型装备制造六大行业消耗的能源又占工业总能耗的79%，其废气排放是空气污染的主要源头。我国空气质量最差的大中城市主要集中在京津冀地区，说明这一地区的重化工业污染超出了自然净化能力，必须降低高耗能重化工业总量。京津地区高耗能、高污染企业退出，也不应以搬迁到河北作为出路。

重化工业的结构调整必须坚持生产力标准。从工业技术经济指标考察，国内大型钢铁企业吨钢综合能耗为640千克，已达到国际先进水平，但中小钢铁企业综合能耗超过900千克，比大型钢铁企业高40%。采用先进技术和大型装置的水泥企业，生产每吨熟料消耗标准煤140千克，小水泥厂生产每吨熟料要消耗170千克。因此，在资源密集型重化工业领域，那些能耗高、污染严重的中小企业应当被淘汰。

治理污染应当实行谁污染、谁治理原则。一些企业片面追求利润最大化，导致严重的外部不经济。企业赚钱、环境遭殃、政府花钱治理的状况必须改变。解决办法，一是在指导思想上明确以维护广大人民群众利益为出发点，经济发展不能以牺牲环境为代价；二是提高企业生产排放标准和地区环境容量标准，从市场准入规则上严格限制达不到标准的企业；三是加强传统高耗能、高污染企业的技术改造和产业组织结构调整，努力降低能源原材料消耗；四是积极培育和发展新的替代产业，优化区域产业结构；五是改变以罚代管的做法，开征污染物排放与环境保护税，运用强制性的经济杠杆引导企业主动防治污染；六是协调地区利益关系，对河北为保护京津水源和生态环境而限制开发的地区，应建立补偿机制。

（作者为中国社会科学院学部委员）