地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系

基金项目：国家社科基金项目“农村老年社会救助机制优化研究”(编号：14BGL102);江西省人文社科重点研究基地项目“地方政府推进基本社会保障均等化的创新实践与效率研究” (编号：JD1444)

作者：唐天伟，江西师范大学财政金融学院教授，江西师范大学管理决策评价研究中心副主任;曹清华，江西师范大学区域创新与创业研究中心、政法学院副教授;郑争文，江西师范大学政法学院副教授，江西330022

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.10.10

[摘要]地方政府是推进国家治理现代化战略的重要主体，其治理能否实现现代化是国家治理能否实现现代化的关键。本文在阐述现代化的新涵义的基础上，分别阐述了治理现代化的涵义以及地方政府治理现代化的内涵与特征，以此为依据，分别从治理体系与治理能力两个方面构建了地方政府治理现代化的测度指标体系，为推进地方政府治理现代化实践提供借鉴和参考。

[关键词]地方政府;治理现代化;测度指标

[中图分类号]D625[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)10-0046-05

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，将推进国家治理体系与治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标，且到2020年在重要领域和关键环节改革上取得突破性进展。国家治理体系与治理能力现代化战略的推进是一项复杂而艰巨的伟大工程，中央负责国家战略规划，战略的执行者则是各地方政府，各地方政府的治理能否实现现代化是国家战略能否实现的基础与关键。

“国家治理体系和治理能力现代化”中的“国家”是一个整体概念，可以依据功能、区域或政府层级对国家进行分解。依据政府层级对国家进行分解，国家治理的现代化可分为中央政府的治理现代化与地方政府的治理现代化。①由于中央政府与地方政府的职能范围及其治理效果的表现形式是不一样的，地方政府的治理只能在中央政府既定的宏观调控政策下进行，自主性较弱，②因此须将地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度评估等与国家治理现代化或者中央政府治理现代化的区别开来，以利于推进地方政府治理现代化实践。

一、地方政府治理现代化的内涵

所谓“推进国家治理体系和治理能力现代化”， 即是改革国家治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。同理，推进地方政府治理现代化，即是改革地方政府治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。

(一)“现代化”、“治理”与“治理现代化”

罗纳德?英格尔哈特(R. Inglehart)指出，现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化的转型，即物质主义的价值观(强调经济与物质安全的第一位)向后物质主义的价值观(强调自我表现与生活质量)转型，这种转型会使得民众越发渴求民主制度并在民主制度建立时予以支持。[1]在工业化完成之后的二十世纪七十年代，西方社会发展方向发生了根本转变，开始进入后现代社会，后现代化的核心社会目标是由加快经济增长转变为提高人们的生活质量与增加人类幸福。同时，不仅是西方社会按照这样的方向发展，英格尔哈特提出中国也必将沿着这样一条道路向前发展。由此可见，随着工业

①国家治理体系现代化是一个包含从中央到地方一以贯之的系统性制度设计，但地方政府在这个系统性制度设计中有它的能动性，在国家治理现代化事业中亦相应地各司其责。

②我国的央地关系本质上属于中央集权型，虽然改革使中央向地方分权，但中央集权的性质不会发生根本变化，地方政府的自主创新只能是在维护中央统一权威基础上的自主创新。地方政府只能在中央控制与地方的自主创新之间寻求一种制度平衡式自主性。另外，我国的政绩考核等特定的考核决定了特定的地方政府行为，即使改革使中央向地方分权，地方政府的自主创新行为亦颇受中央政府的牵制，前者主要功能是制度设计、后者主要是制度执行的角色不会根本变化。

化推进与社会民众文化价值观转型，新的“现代化”不仅仅指经济的丰裕，而且包括能给社会带来普遍幸福、提高人们生活质量的其他要素，这些要素包括自由、公正、平等、自主参与、协作等。因此，新的“现代化”既意味着 “生产力(效率)的解放”，又包括“人性的解放与平等”。

在二十世纪九十年代 ，“治理”一词开始作为“统治、管理”的对应事物而受到国际组织、各国政府及学术界者的广泛关注。1992年，世界银行发表年度报告《治理与发展》，并于之后的1999年推出受到广泛引用的全球治理测度KKZ指标体系;1996年，联合国开发署发表年度报告《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》;同年，OECD发布《促进参与式发展和善治的项目评估》等。美国的克林顿政府、英国的布莱尔政府与德国的施罗德政府等明确把“少一些统治，多一些治理”作为其不同于往届政府的新政治目标。研究治理理论的权威詹姆斯?罗西瑙(James N. Rosenau)、罗茨(R.Rhodes)、格里?斯托克(Gerry Stoker)等指出，治理与统治有重大区别，治理意味着社会管理的主体未必是政府，意味着政府管理行为必须符合法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等治理理念。[2]

“治理现代化”则是我党十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标后，针对我国国家治理体系与国家治理能力(主要指政府行为)存在诸多弊端以致不能适应现代社会各方面发展要求而提出的一个新概念。上个世纪五六十年代，我国提出了实现“四个现代化”(工业、农业、国防及科学技术的现代化)的战略规划，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是自提出四个现代化之后所提出的第五个现代化。[3]“四个现代化”基本等同于工业化，体现的是工业社会的特点与物质主义的价值观;第五个现代化的提出既立足于前四个现代化，又是对它们的一种扬弃。在我国经历三十多年的经济高速增长后，伴随而来的是严重的环境污染、食品危机、贫富两极分化、社会道德沦陷等诸多社会问题，民众从对经济发展的关注开始转向对民主政治或者说国家与政府有效治理的渴求，执政党与政府存在的合理性也由原先依赖于经济建设成就转变为以经济增长为基础的社会建设成就，党和国家适时提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略正是适应了时代的要求和民众的呼声。

在此，“治理现代化”既是一种治理理念，也是一种治理过程和治理结果，意味着国家与政府的治理要适应中国特色社会主义现代化事业的发展要求，要建立并实践与时俱进的现代化治理理念，能够在促进社会生产力(效率)解放的基础上促进人性的解放与平等，以改善民众的生活质量、提高民众的幸福指数。

(二)“地方政府治理现代化”的内涵

国家治理体系是包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，现代国家治理体系三个最重要的次级体系分别是政府治理、市场治理和社会治理。[4]其中，基于政府的核心地位和主导功能，政府治理的现代化构成实现国家治理现代化的最关键因素。以往国家治理中的诸多弊端源于没有正确处理政府、市场和社会的关系，政府管理中“错位”、“越位”与“缺位”问题同时存在，因此须在厘清政府治理的边界基础上界定政府治理现代化的涵义。

在政府与市场的关系上，“用足市场、慎求政府”。政府的职责，是创造条件促进市场机制的完善与市场功能的有效发挥，市场能发挥功能的领域政府不能插足[5];在政府与社会的关系上，政府与市场均失灵的治理领域应由社会组织(第三部门)发挥其作用，政府通过有效引导与正确监督使社会组织获得应有发展空间并促其积极发挥功能。适应于此，政府要由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。[6]若地方政府能切实进行以上转变，其治理也就开始朝着现代化方向迈进了。

关于对政府治理的评价，加布里埃尔?A?阿尔蒙德(Gabrial A. Almond)等主张用行政体系(体系适应、体系协调)、行政过程(民主、公正、认同)和政策结果(安全、福利、自由)标准。[7]基于此，评价政府治理是否现代化可从两方面进行，一是政府的治理体系是否现代化，包括政府行政体制与其行政人员能力是否现代化。弗朗西斯科?福山(Francisco Fukuyama)指出，政府的治理质量取决于官僚(行政)体系的能力与其自主性的互动。[8]按照福山的观点，官僚(行政)体系的能力取决于行政人员的专业化水平，自主性则取决于行政体制的情况。二是政府的治理过程与结果是否现代化，可以通过政府履行其法定职能的“产出”来衡量。

若把政府按两个层级划分，政府可划分为中央政府与地方政府，两个层级的政府职能结构是不一样的。相对于中央政府的顶层设计者地位，地方政府是顶层设计的具体治理主体，其职能具有执行性(执行中央政府决策)、相对独立性(具有一定的自主权)、区域性(对所在地域进行治理)与衔接性(衔接于中央政府与民众之间)等特点。[9]可以看出，地方政府在治理地域、治理内容、治理方式等方面均与中央政府治理有所区别，对其治理现代化的评价与对中央政府的亦应有所不同。基于治理目标的一致，两个层级的政府所秉持的现代化治理理念应该是一致的;从治理体系、过程与结果是否现代化的角度分析，地方政府治理现代化内涵指的是，地方政府在秉持现代化治理理念的基础上，改革其治理体系，在本治理区域内依法履行其治理职能，有效促进本治理区域内的经济持续增长和社会公正、自由与平等。

二、地方政府治理现代化的特征

在社会政治生活中，“治理”是一种偏重于工具性的政治行为，也是一种价值性的政治理念。有关什么是“治理”的论述很丰富，但普遍的观点是现代政府治理是符合民主、法治、责任、服务、效率、有限、协作等现代化政治理念及其相关特征的治理。我国地方政府要走向治理现代化必须树立现代化政治理念、革除传统管理弊端以形成下述现代化治理特征：

(一)现代的治理模式：从“统治”走向“治理”

“统治”与“治理”都可以看作是政府为达成社会秩序而协调各种利益关系的一种管理过程和管理模式，不过两者的治理模式有明显区别。统治是依赖于强制性的国家权力通过强制手段达成社会秩序的，这种社会秩序是外生的、强制性的。显然，在统治模式下，“政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。”[10]与此相对，治理则是以民主、合作为基础通过谈判协商而达成社会秩序的，这种社会秩序是自生自发、非强制性的。显然，在治理模式下，只有大多数人接受的治理规则才能得到实施。

我国地方政府统治模式的产生，一方面受“民可使由之，不可使知之”的封建专制政治思想的影响，另一方面源于计划经济体制。新中国建立以后，我国很快选择了计划经济体制。在计划经济体制下，政府的角色功能被空前放大，地方政府全面控制社会经济生活的各个方面，民众的智慧被严重地忽视以致被当作被动的管理对象而成为计划经济机器上的零部件，没有自主性，最终导致经济社会生活死气沉沉。市场经济体制建立后，市场以及公民社会的主动性、创造性开始勃发，社会的多元化发展使得民众对政府作为单一的社会管理主体及其强制性的治理模式提出质疑。在“少一些统治，多一些治理”已经成为很多国家的政治口号和政治实践的背景下，我国政府的统治成分也在日益减少，同时治理的成分在日益增多。地方政府作为国家治理的主体，民众的呼声以及党和国家的高度重视将有助于促其实现从统治模式到新的现代化治理模式的彻底转变。

(二)有限的治理范围：从“全能”走向 “有限”

我国地方政府治理现代化必须建立新的社会治理模式。新的社会治理模式强调社会治理主体的多元化与民主、有效政府的角色定位，“全能型”政府则与此背道而驰。“全能型”政府，即无所不能、无所不在的政府，是事无巨细、大包大揽的政府，奉行的是包办的“家长主义”。 全能，某种程度上意味着无效、无能。“全能型”政府治理带来的弊端主要包括两方面:一是政府治理效率的低下。政府对微观经济的广泛参与，成为市场机制有效运行的掣肘;政府对社会管理事务的大包大揽，抑制了公民社会的健康成长;与此同时，政府自身的公共服务职能却远远没有履行到位。二是造成对公民权益的损害。因为“全能”，政府权力几乎可以不受限制地侵入和控制社会的每一阶层和每一层面，容易导致对公民合法权益的损害，造成政府与民众关系的紧张对立。

计划经济体制下，基于当时的历史状况地方政府对本地区实行全面管理与控制有其合理性，但随着经济社会生活的正常化，全能型政府治理的弊端日益显现。走向“有限”政府，是走向“有效”政府的前提，同时，民众积极参与到社会管理之中，也意味着民主程度的提高。地方政府应适应现代化社会发展要求，向市场分权、向社会分权，切实转变职能，从全能政府走向有限政府、从低效政府走向高效政府。

(三)规范的治理标准：从“人治”走向“法治”

人治，指政府治理主要依据于领导者的个人意志，这种治理具有很大的随意性、专断性与不规范性，它是封建传统政治的产物。我国的政治权力有着鲜明的人格性特征,权力与特定的个人紧密相连,缺少形式理性的法律基础。[11]在以人治为治理标准的情形下，政府治理重政策轻法制，且政策往往是由少数人组成的领导层甚或是最高领导者个人制定出来的，很多情况下体现的是领导者个人的意志与利益，结果很容易导致政府治理对法律精神的背离和对社会利益的损害。

法治，是指政府治理依赖于明文规定的宪法和法律，政府整体行为和个体行为都是合法的、规范的。亚里士多德指出，“法治优于一人之治”。法治优于人治的机制在于，法治奠基于民主，所以其治理失误的可能性小;人治缺乏民主的机制作保障，所以其治理的效果可能要大打折扣。两相比较，“还是靠法制、搞法制靠得住些”。[12]因此，我国地方政府治理要现代化，改善治理效果，根本途径还在于政府治理实现由人治向法治的转变，由权力至上走向法律至上。

(四)人本的治理职能：从“管制”走向“服务”

服务型政府既是针对传统管制型政府的弊端而提出的行政改革目标，也是回应现代政府应有职能而提出的一个对应概念。在传统的政府统治模式与人治格局下，政府的主要功能在于控制社会，政府通过国家强制性的公权力来实现自身意志，但其天然的公共服务职能却被严重忽视。把政府职能主要定位于社会控制，源于封建的权力统治观念以及计划经济体制下高度集中的行政体制，是与现代行政理念及行政改革趋势格格不入的。

现代政府是为民众提供各种公共服务的行政机构，通过为社会提供完善、高效的公共服务来提高民众的生活质量与达到社会秩序的稳定，是一种服务型政府。服务型政府，是以公民权利为本，一切社会管理行为都是围绕着保护和实现公民权利而展开的政府;服务型政府，是具备法治、民主、责任、效率与有限等现代化特征的政府。地方政府通过改革和创新来建设服务型政府，这是其走向治理现代化的必要前提之一。

(五)开放的治理格局：从“封闭”走向“透明”

现代经济社会的发展日新月异，一个系统要有生机和活力，就必然要和外界的环境进行物质、能量和信息的交换。地方政府系统要有效率和活力，自然也要保持开放的状态，其工作过程及所掌握的信息，除了涉及国家机密必须保密的部分外，都有必要向社会公众开放。阳光，是最好的防腐剂和生长剂。地方政府把自己置于阳光之下，有利于充分保障本区域公民的知情权，若公民知情权得到保障可以进一步激发公民对本区域社会事务的参与热情，提高地方政府治理的效果。

封闭，不但导致政府工作远离民众、远离社会实际，还意味着政府权力得不到有效监督约束及社会责任感的缺失。杭州市政府建设垃圾焚烧发电站受阻等地方政府规划受阻事件的屡屡发生,就源于地方政府工作的封闭性，源于政府关门决策、封闭执行，不关心民众需求，不与民众进行有效沟通。因此，地方政府治理要取得民众支持，须从封闭走向开放。首先，地方政府要有开放的心态。开放的心态有助于接纳新思想、新观点，地方政府要在认真倾听民众的声音中不断矫正和完善自己;其次，地方政府工作过程透明公开，包括公共决策过程与执行过程的公开透明;其三，地方政府信息由封闭走向开放。信息垄断容易滋生“寻租”等腐败问题，地方政府要依法把各项公共政策、法规、规章、条例等公共信息公开，根除信息“寻租”的土壤。

(六)小结：地方政府治理现代化的特征

综上所述，现代经济社会的发展要求我国地方政府治理实现以下转变并具备现代化特征：一是，地方政府治理模式由统治走向治理，形成现代政府所普遍实施的治理模式;二是，地方政府治理范围从全能走向有限，这是现代政府实现有效治理的要求;三是，现代政府首先应是法制政府，地方政府治理方式标准要由人治变为法治;四是，提供足够的有效的公共服务是现代政府的主要职能，地方政府治理职能要从管制走向服务;五是，地方政府治理格局要从封闭走向透明，因为“阳光”化的地方政府意味着廉洁、高效、能够获得民众理解支持的地方政府。如果地方政府能切实做到以上转变并具备了相应特征，也就实现了治理现代化，也就能达到有效促进本治理区域经济持续增长与社会公正、自由、平等的现代化治理目标。

三、测度地方政府治理现代化的指标体系

地方政府治理现代化，不仅是一种理念，更应是一种可操作、可测度的实践。联合国、世界银行等一些重要的国际组织以及中外学术界的诸多专家学者已经制定出了诸多关于政府治理现代化的测度指标体系，不过这些测度指标评估的对象是国家或者说是一般意义上的政府，而缺乏根据地方政府的治理特点而制定的地方政府治理现代化测度指标体系。本文结合地方政府治理现代化内涵及特征，尝试性构建我国地方政府治理现代化测度指标体系。

(一)地方政府治理现代化测度指标选择的依据与原则

首先，在以法律的形式实现中央与地方的合理分权基础上,依据地方政府承担的法定职能来遴选地方政府治理现代化的测度指标。只有从地方政府的法定职能出发来遴选和设计指标，才能真实反映地方政府治理的实际情况。其次，测度指标的选择要遵循现代化的可度量性。可度量性指的是，无论是主观指标还是客观指标都有相关资料数据支撑，而且这些资料数据具有可获得性，须是公开的且易于处理的，从而使测度体系具有可操作性。再次，测度指标体系的科学性。科学性体现在两个方面:一是测度指标要充分体现先进的现代化治理理念。这些理念即是法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等等;二是测度指标体系既有关于地方政府治理的结果指标、投入与过程指标，又有客观指标与主观指标。政府治理贯彻上述治理理念必将有效促进社会“生产力(效率)的解放”与“人性的解放”，可以此为标准通过相应指标来度量地方政府治理是否符合现代化精神与结果。

(二)测度我国地方政府治理现代化的指标体系

综合前文分析，本文设计了一套测度我国地方政府治理现代化的指标体系，该指标体系包含2个一级指标即地方政府治理体系现代化和地方政府治理能力现代化，7个二级指标包括行政体制、行政人员素质、经济治理、政治治理、社会治理、文化治理和生态文明治理以及21个三级指标(见表1)。

(三)地方政府治理现代化的测度指标体系诠释

本文以上有关地方政府治理现代化的测度指标体系分为两类，一是关于地方政府治理体系现代化的测度指标，包括地方政府行政体制与其行政人员能力共2个二级测度指标;二是体现地方政府治理过程与结果的指标，这些指标即是体现地方政府“五位一体”治理职能的指标，包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理与生态文明治理共5个二级指标。7个二级指标作为七个测度维度构成地方政府治理现代化测度指标体系基本框架的七大支柱，综合体现了法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等政府治理的重要价值与理念，引领着地方政府治理现代化的发展方向。

行政体制现代化。行政体制是政府发挥治理职能的载体，行政体制现代化指标反映着地方政府规范与有效履行其职能的状况，本文选取了权力机构、组织机构设计、决策体制和权力运行机制共4个三级指标来反映。行政人员能力的现代化。政府官员的教育水平和职业化程度体现了政府的治理能力并且部分解决了腐败问题。[13]行政人员能力的现代化状况可用专业结构、学历结构、年龄结构以及人力资源开发4个三级指标来衡量。经济治理的现代化、政治治理的现代化、社会治理的现代化、文化治理的现代化和生态文明治理的现代化是体现我国地方政府“五位一体”治理职能现代化的指标。“五位一体”建设是党的十八大对推进中国社会主义事业现代化和实现中华民族伟大复兴而作出的总体布局，包括经济建设、政治建设、社会建设、文化建设与生态文明建设。地方政府作为国家战略的践行者，其治理现代化的过程与治理结果，可通过此五项治理职能的履行及创新情况来反映，因此这里的测度指标包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理和生态文明治理共5个二级指标及相应的13个三级指标。

同时，本文测度指标体系包括主观测度指标和客观评价指标两部分，能比较充分反映地方政府治理在促进“生产率的解放与人性的解放”这两个“解放”方面的状况。此外，本文有关地方政府治理现代化的测度将采用常用的专家打分法(Delphi法)来确定各级指标的权重，并将通过问卷调查和统计数据采集等方法收集并分析数据以形成科学的测度结果。

（来源：中国行政管理）

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[12]邓小平文选 (第3卷)[C].北京:人民出版社,1993.379.

Connotation Characteristics and its Index System of Local Governmental Management Modernization

Tang Tianwei Cao Qinghua Zheng Zhengwen

[Abstract]Local government is the core body of State Administration Modernization Strategy, which is the key to the realization of national governmental modernization. Based on the new concept of modernization, the meaning of governance modernization and the connotation and characteristics of local government management modernization, are ex-pounded. On this basis, the index systems of local government management modernization are constructed from the two aspects of governance system and governance ability, to provide the reference for the practice of promoting the modernization of local government management in China.

[Key words]local governmental management, modernization, index systems

[Authors]Tang Tianwei is Deputy Director at Management Decision-making Evaluation Center and Professor at School of Finance, Jiangxi Normal University; Cao Qinghua is Associate Professor at Institute of Political Science﹠Law, Jiangxi Normal University; Zheng Zhengwen is Associate Professor at Institute of Political Science﹠Law, Jiangxi Normal University. Nanchang 330022