党的十八届三中全会首次明确“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，新一轮税制改革的帷幕已徐徐拉开，在这个特殊的历史时点，辨析已是弱冠之年的分税制改革，有利于进一步助推财税改革，提升国家治理能力现代化。
一、分税制改革的背景与意义
早在1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中就指出：“中央和地方的关系，要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，发挥地方的积极性”。我国改革开放以来，财税体制改革一直围绕着调动地方政府积极性为主线展开。1980年，实行了“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制；1985年，为适应第二步利改税，实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年，为进一步调动地方政府的积极性，缓解日益加剧的地方财政收支矛盾，实行了多种形式的“财政大包干”体制。“财政大包干”体制借鉴了农村承包制的经验，有效地激活了地方政府的积极性，地方财力不断壮大，地方利益日益强化。与此同时，地方政府与中央政府博弈、要价能力也不断增强，频繁要求中央政府修改规则，改变分成比例，提高补助数额，降低上缴基数；中央财力不断萎缩，宏观调控能力削弱，财政分配秩序混乱。为进一步理顺中央与地方政府的财力分配关系，在调动地方政府积极性的同时，提高中央政府财政收入占全国财政收入的比重，稳定中央政府与地方政府的财力分配格局，1994年，我国实行了分税制财政体制改革。这次改革具有划时代的意义：
（一）划事权、分财权。在基本明确中央与地方政府的权、责、利关系的前提下，将税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，确立各自比较稳定的收入来源，使中央政府从每年一对一地与地方政府的谈判中摆脱出来，一定程度上规范了中央与地方政府的财力分配关系。
（二）强中央、活地方。在包干制财政体制下，地方政府的利益得到强化，财政体制从高度集权走向了分权，全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入比重持续下降，中央财政陷入困境。分税制财政体制改革提高了“两个比重”，中央财力不断提升，宏观调控能力增强。地方政府也有了自己的税种体系和相对稳定的税收来源，缓和了“鞭打快牛”现象，调动了地方政府的积极性，基本构建了地方政府财政收入稳定增长的保障机制。
（三）适应了市场经济的要求、强化了税务机构的主导地位。分税制按税种划分了中央与地方的收入，并在生产和流通领域全面推行增值税，统一内资企业所得税以及个人所得税，彰显税收效率与公平，推进全国统一大市场的形成。分设国税、地税两套税务机构，专司中央税、地方税与共享税的征收，确立了税务机构的主导地位。
由于分税制财税体制改革的历史局限和受目标锁定的约束，出现财权上收、事权下放，政府间的事权、财权不匹配，尤其是省以下地方政府间的划分不清，引发了诸如县乡财政困难、土地财政、地方债务等诸多问题，影响了地方经济的可持续发展。
二、新税制改革的政策走向
党的十八大报告提出，要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。财税改革是统领经济改革和发展的重中之重，是国家治理的基石。下一步改革应围绕以下几个方面展开：
（一）分步推进“营改增”，促进经济转型升级。分步依次推进“营改增”扩围改革，优先将与第二产业紧密联系的其他生产性服务业纳入增值税抵扣链条，条件成熟后，再渐进扩大增值税征收范围，促进现代服务业的发展，优化经济结构。建立产品和服务全覆盖、抵扣链条完整、具有现代特征、与国际惯例接轨的增值税制度。
（二）完善个人所得税，促进社会公平。个人所得税改革方面，可以考虑将纳税人经常、恒久、连续取得的所得实行综合征收，其他所得仍然实行分类征收，综合考虑纳税人的实际负担能力，实行分类与综合相结合的所得税制，减轻中低收入者的个人所得税税收负担。对勤劳所得实行负所得税，提高居民消费能力。同时，配套个人所得税征管改革，完善代扣代缴机制设计，加强现金管理，增强个人收入的透明度，减少偷逃税款行为，提高征管水平和效率。
（三）改革房产税，构建地方主体税种。土地出让金已成为地方政府的“钱袋子”。然而，土地出让金制度缺乏可持续性，难以满足促发展、保民生的需要，不利于经济的可持续发展。应尽早确立以税收作为地方财政收入主体的财税体制改革目标，在房产税改革试点的基础上，推进落实不动产登记制度，构建房产税征管体系，建立基层地方政府稳定的收入来源。
（四）绿化现有税制，实现人与自然的和谐。首先，改革资源税的计征方法。在原油、天然气从价计征的基础上，考虑将煤炭也纳入从价计征的范畴，不断扩大征收范围，将征税范围扩大到所有不可再生和稀缺的资源上，促进资源合理开发，有序使用。归并有关资源保护与利用的税费，提高资源税的税收负担，矫正外部不经济。其次，强化消费税节能减排的调控作用，将对环境有害的消费品纳入征税范围，提高大排量车的消费税税率，根据其对环境影响的不同程度，设计差别税率。完善相关税收优惠政策，对符合节能环保标准的清洁产品实行低税率，利用差别税率影响价格信号，引导绿色消费。
（五）理顺税费关系，规范政府行为。在地方政府的收入构成中，收费收入的比重居高不下，政府收入机制欠规范，违背了国家预算的法治化原则。因此，应加快税费改革，规范政府收入，提高税收收入占财政收入的比重，尤其是地方税收收入占地方财政收入的比重。在考虑企业承受能力的基础上，实行环境“费改税”，开征独立环境税。
《礼记·中庸》曰：“凡事预则立，不预则废”。在面对改革“深水区”的探索，经济“新常态”的挑战，现代国家治理体系构建等重大问题上，理清思路，锁定目标，新一轮财税改革必将大有可为。（作者系江西财经大学校长、博士生导师）
