聂辉华 仝志辉：“一把手腐败”的治理难题

　　英国著名的自由主义大师阿克顿勋爵有一句名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。这句话点中了腐败的命门。从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权，权力能够转化为租金，腐败的行为难以察觉和被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反腐败的制度基础。

　　我们认为，限制权力比监督权力更为根本，理由有两点。首先，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中落实难度较大。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。按照现行制度安排，“一把手”主持全面工作，副手、同级纪委以及下级工作人员很难监督和制约“一把手”。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，往往变成“民主”太少，而“集中”过多。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位的”监督机制成本更低。其次，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员为了招商引资低价转让土地，多低才算违规？导致了多少土地出让金损失？这些具体问题难以监督。相反，如果明文禁止某个官员管理某事，该官员是否违规一目了然。正因为如此，在中国，“一刀切”的政策虽然有时显得简单，但是便于操作。

　　给“一把手”的权力做减法

　　如何限制“一把手”的权力呢？我们建议，可以从以下三个方面入手。

　　第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。从资源配置的角度讲，在市场经济条件下，凡是市场能做好的事情，都应该交给市场去办；只有市场做不好，并且政府可以做好的事情，才需要由政府来办。在这个大的原则下，政府应该逐步减少各类不必要的行政审批及对市场行为的微观干预，真正让市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，从腐败对经济效率的影响来看，现有研究表明，行政管制，尤其是行业进入管制，是导致企业和政府官员之间发生腐败行为的重要原因。因此，应该从宏观上减少各类行政审批。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了所在政府部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。

　　第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。现行制度安排留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大。用人腐败被认为是最严重、最普遍的腐败，因为人事权是最重要的权力，所可能带来的租金最多。然而恰恰是在用人问题上，“一把手”所握有的权力太大。

　　第三，强化对重大决策权的事前约束。除了显性的用人腐败、项目腐败，还有一类隐性的腐败行为，即政绩工程。政绩工程往往以“公共利益”为名，一朝天子，一朝项目，实际上造成了巨大的浪费。问题是，目前还难以针对这种浪费对主管进行“一把手”问责，因为政绩工程虽然有助于“一把手”获得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接获得了经济利益。为此，法律应该规定，政府的重大问题要由“决策咨询委员会”进行论证，并且应该经过人大常委会的事前批准和事后监督。但这有两个问题：（1）“决策咨询委员会”不是一个强制设立的机构，事实上很多国家部委、地市级政府没有这个机构，县级政府更是很少设立这类“务虚”的机构。（2）宪法规定了地方各级人大对地方政府重大事项的决定权，但是在实际运行中主要是行使监督权，较少行使决策权。决策权实际上完全由党委和政府掌握，这导致人大应有的“最高权力机关”的功能没有得到充分发挥。即便是监督权，也往往是事后监督，而且难以问责。因此，人大如果要发挥好监督功能，至少要与问责权匹配，否则就是“软监督”。需要强调的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在“稳定压倒一切”、“发展压倒一切”的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。

　　对纪委系统实行完全垂直管理

　　尽管限制权力是反腐败的基础，但是考虑到中国仍然是一个发展中国家，需要集中有限的资源实行适度赶超战略，这必然导致政府权力集中和“一把手”权力集中现象在很长一段时间内继续存在。在这种背景下，如何有效监督权力的运行，成为反腐败尤其是反对“一把手”腐败的关键措施。从理论上讲，分权和发展一定时期内会构成矛盾，简单地套用西方政治学理论中的分权思想，可能难以在发展过程中解决中国的腐败问题。进一步，考虑到中国的具体国情，官员主要是“对上负责”，因此自上而下的监督是所有监督方面的最重要力量。在现行制度下，对“一把手”自上而下的监督主要依靠上级机关的纪委和监察系统。

　　根据《中国共产党章程》，党的纪律检查委员会（简称纪委）负责“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。在实际工作中，纪委成为反腐败工作最重要的部门。而由于纪委受当地党委领导，因此纪委查处干部可能会受到当地党政主要领导的干涉。为此，中央不断改革纪委系统的领导体制，逐步强化上级纪委对下级纪委的领导权。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这意味着，纪委系统由过去的完全从属管理变成了半垂直管理。

　　毋庸置疑，强化上级纪委对下级纪委的领导，有助于增强纪委办案的独立性和公正性，减少地方保护主义，推进地方廉政建设。但是在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，以及纪委系统本身工作的特殊性，仅仅上收纪委领导的任命权和规定办案报告上级这些措施，效果并不会十分显著。在这种情况下，我们建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级纪委按照规定统筹安排。目前检察院和法院都在省以下实现了垂直管理，纪委系统作为反腐败的领导机关，更应该推进垂直管理的体制改革。考虑到纪委工作与当地党政机关可能存在一定的利益冲突，在实行垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又可以减少纪检干部与当地的利益瓜葛。

　　加强“八小时”之外的监督

　　目前对党政“一把手”的监督主要是工作场所的监督，侧重于用人决策和财务纪律。但是，由于腐败本身是非法的。因此大量腐败活动往往是在非工作场所隐蔽进行。另一方面，为减轻被揭发举报的风险，很多腐败行为是通过中间人来完成的。这使得腐败具有“场外”交易和“中间人”牵线的特点。因此，要治理“一把手”腐败，在某种程度上必然要加强对“一把手”“八小时”之外的监督。这种监督具有三个特征：第一，它是事前监督。上级纪检监察机关在查处案件时，往往是有了腐败线索，再对腐败官员的亲朋好友进行重点监控。这种方式对于事后查案是有帮助的，但是对于防范腐败并无多大帮助，最多是亡羊补牢。要防患于未然，应该加强事前监控。第二，重点是对“一把手”的亲属圈、朋友圈的监督，这是腐败行为籍以发生的主要区域。特别是，对于那些近亲在经商的“一把手”，应该列入重点监督对象。第三，它是适度监督。根据法律规定，如无正当理由，对普通人进行工作场合之外的监督是违法的。但官员作为掌握权力的特殊群体，特别是掌握重大权力的“一把手”，应该有放弃部分个人权利来保全国家利益的意识。纪检监察机关在实际工作中，可以探索一些既不违反法律，又能有效防止腐败的工作方式和反腐败规定。例如，要求官员主动申报近亲经商事项，加强对娱乐场所的重点监控，对不正常的银行收支进行追踪，这些行为都在法律法规许可范围之内。

　　今后，应该进一步从制度上、法理上完善对政府官员特别是党政“一把手”的作风监督，在保护公民基本权利和防范官员腐败之间取得一个恰当的平衡。

　　用科学合理的激励机制来预防腐败

　　监督和激励是反腐败不可或缺的两个工具，监督相当于用“大棒”，而激励相当于给“胡萝卜”。长期来看，只强调监督而忽视激励，会导致官员的逆向选择行为，由此会将一些能力较低的官员选进公务员队伍，还会导致官员道德风险行为，即官员为了避免犯错采取消极怠工、偷工减料、低效率的官僚主义态度。特别是，党政“一把手”掌握了重要的资源，他们的逆向选择和道德风险行为会造成更严重的后果。

　　十八大高压反腐运动开展之后，许多官员的额外“福利”被取消了，腐败的成本更高了，但是相应的正常待遇还没有提高。这不可避免地导致了少数官员对待工作敷衍塞责，抱着“只要不出事，宁肯不做事”的消极态度，这不利于全面深化改革和稳定经济增长。因此，我们认为，应该适时改进官员尤其是“一把手”的合法待遇，监督和激励，两手都要抓。针对“一把手”的激励问题，我们认为可以从以下几个方面进行改进。

　　首先，实行现代“品位分等制”。现行体制下官员从政的最大动力是获得升迁。这有两个方面的原因：一是高级别职位蕴含的权力、待遇和地位绝对性地高于低级别职位。二是高级别职位的权力、待遇和地位相比低级别职位，也更具稳定性，或者说，职位越高，权力、待遇和地位越稳。就目前来看，这两个方面原因在任何体制中都存在，使得官员从政的最大动力表现为追求升迁，“一把手”更为明显。为了升迁，一些腐败的“一把手”大量行贿受贿，大搞政绩工程，后者往往构成严重的隐性腐败。因此，要抑制腐败，就要在一定程度上弱化体制中存在的高级别职位和低级别职位“含金量”和“稳定性”上的绝对落差，使“一把手”在一定程度上减弱升迁需求，从而更好地履行其权力应该完成的职责。

　　要弱化高低职位上的落差，有两个方面的选择，一是弱化高级别职位的权力、待遇、地位及各自的稳定性，即做减法；二是强化低级别职位的权力、待遇、地位及各自的稳定性，即做加法。考虑到体制内高级别职位所要求具有的能力、经验方面的稀缺性，以及当前其承担职责的繁重，弱化高级别虽然可以减缓高低落差，但是也会使现有高级别官员懈怠和不思进取，贻害大局。因此，我们转而考虑第二个选择。低级别职位数量众多，而越往上（高级别）职位越少，多数低级别职位官员升迁无望。但是，在低级别职位的官员中，很多官员政绩突出、能力杰出、官德优异，其又恰好在职责繁重、需要长期工作才能建功立业的低级别职位上。对这些官员就可以适当提高其权力、待遇和地位。这样，在同级别的低级别职位官员中，可以形成除了高级别升迁之外的“第二个升迁空间”，即在同级别的某些职位上，如果一个官员业绩突出，就可以获得更多权力、待遇和地位，这实际上就增加了低级别官员的升迁可能。

　　我国现行公务员制度中特定职位对应特定官阶，官员的权力、待遇、地位主要随职位变动而变动，是一种“职位分等”的制度。而我国有着长期的官僚制传统，曾经和“职位分等”并列存在过“品位分等”。两者区别在于，“职位分等”之下，官员官阶随职位变动而变，而与之并列存在的“品位分等”使得部分官员的官阶不依赖于职位，是一种可以附着于其本人的“身份”。“品位”或“身份”决定了一个官员在整个官员队伍中的官阶。为了解决“一把手”的腐败问题，我们需要适度恢复我国官僚制传统中的“品位分等”制度，辅助“职位分等”，给予“一把手”官员更加全面的激励和更加稳定的职业预期。

　　其次，适当提高“一把手”的物质保障。对以往的腐败案例分析表明，官员的腐败行为与官员个人的物质生活条件及其亲属的需求密切相关。从制度层面思考，如果政府和社会可以给领导干部提供相对优渥的生活条件并解决其后顾之忧，就可以在一定程度上减少其贪腐的动机，同时从另一个方面来看也是提高了腐败的机会成本。我们建议从以下几个方面适当提高领导干部特别是“一把手”的物质保障条件（1）对官员实行休假制。由于中国处于经济赶超阶段，领导干部特别是党政“一把手”工作通常压力大、责任重，但是他们中的很多人却难以像普通公民一样周末休息、度假以及以普通消费者的身份去各类休闲娱乐场所。但他们有着普通公民一样的欲望，这就导致部分官员以权谋私，变相地通过浪费公帑的形式进行高额的在职消费，或者与商人勾结，接受商人的物质贿赂。（2）推广官邸制，解决领导干部的住房问题，同时严格限制领导干部及其直系亲属的购房数量，并将房产作为财产申报与核实的主要内容。（3）提供合理的医疗保障，定期、强制对领导干部进行健康检查。有一项调查表明，出于对健康的担心，相当多官员实际上对应接不暇的各类应酬和接待事项比较反感。事实上，“八项规定”获得了很多基层干部的认可，因为这实际上以一种体面的方式保护了他们的健康，客观上也减少了在职消费和隐性腐败。（4）为官员的职业选择提供更多机会。频繁出现的“59岁”现象表明，一旦官员意识到离开现任岗位后难以保障其生活待遇，或者难以找到合适的工作，就可能通过突击式的贪腐积攒离任后的金钱和物质。中国应逐步建立官员离任后的待遇保障体系，使官员在任时正常工作便可后顾无忧，否则贪腐则导致其损失各种福利。此外，应拓宽官员正常离任后的再就业渠道，让官员能进能出，能上能下。