封丽霞：法治建设进入拐点

　　自从十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略以来，十六大、十七大、十八大都对“依法治国”作出重要部署。在十八届三中全会上，习近平总书记代表党中央首次提出“法治中国”的宏伟目标，明确“推进法治中国建设”的战略部署。“法治中国”是对“依法治国”基本方略的继承与发展，是对其内涵与要求的深化与升级。从“依法治国”到“法治中国”，亦是党对新的历史条件下法治建设的经验总结和庄严定位，意味着当前法治建设走到了一个关键拐点。
　　从有“法”可依到有“良法”可依，从“数量法治”到“质量法治”的更高要求
　　从立法数量上看，我国的法律制度建设已经达到相当规模。但总体而言，我国法制发展基本上属于数量增长型的“粗放”式发展。与“数量”的显著增长相比，“质量”还有待提升。这主要表现为：长期以来，我国奉行“成熟一个制定一个”的立法指导思想，很多法律的前瞻性和创新性不足、滞后于社会需求，立法对于社会的积极引领和推动作用发挥不够。另一方面，在立法实践当中，又常常采取“快比慢好，多比少好、有比没有好”的超前立法模式，一些立法“不接地气”、大大超出社会的承受力，严重损害法律的权威。还有一些“短平快”立法，由于缺乏长期论证与严密的调查研究，科学性、可操作性亟需加强。
　　有无“良法”直接关系到法治建设的成败。正如习总书记所说“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。在推进法治中国建设的背景之下，实现科学立法、提高立法质量，增强法律的可执行性和可操作性，发挥立法在推进改革与发展中的作用，已成为加强和改进立法工作的重要共识和基本思路。
　　从“法制”向“法治”，从“法律大国”向“法治强国”的升级
　　立法是法治运行过程的起点，执法、司法、守法是对其的延续和发展。法律的生命在于被赋予真正意义上的实施。法治的目标与价值最终需要严格执法、公正司法和全民守法来实现。如果静态的“法制”（法律制度）不能转变为真正意义上的动态“法治”（法律实施），现实生活中存在大量的有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，那么即使有规模宏大、形式完备的法律体系，法律也将形同虚设，民众就会失望，法律的权威就树立不起来。法治建设也将流于“口惠而实不至”的境地。简言之，如果法治只是作为一种应然的“法制”、停留在纸上，而并不对民众行为和社会生活产生影响，那么，法治还只是一种神话、而非现实。
　　建设法治中国，是立法、执法、司法和守法整体推进、协同发展的综合性系统工程。十八大以来，我国法治建设的一个显著特点就是更加注重法律的实效性，逐步将法治工作的重点转移到通过深化执法和司法体制改革保障法律实施，强调通过严格执法、公正司法和全民守法来实现建设法治中国的总体目标。
　　“法治中国”不仅仅是加强立法，更重要的是要形成立法与执法、司法、守法的系统对接与整体贯通，是要把“纸面上的法”（静态法制）通过严格执法、公正司法和全民守法真正转化为“行动中的法”（动态法治），是要实现从“法律体系”向“法治体系”、从“法律大国”向“法治强国”的升级。
　　从“政府推进”向“法治国家”“法治政府”“法治社会”的全方位推进
　　在中国这样一个现代法治资源匮乏、又有着强烈法治现代化要求的国家，选择政府推进型法治道路有其深刻的历史必然。与西方自然演进的法治道路相较，我国的法治进程很大程度上是“政府自上而下推进”的。其特点是，政府是法治建设的领导者和主要推动者，民众的作用则比较消极被动。然而，直接决定法治建设成败的却是民众的法治意识。卢梭曾说过，“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。确如其言，有什么样的人民，就有什么样的法治，就有什么样的国家。“法治中国”建设，唯有“政府”“国家”与“社会”的共同行动、共同努力才能实现。
　　“法治中国”的内涵，更加注重法治建设的整体性、综合性和协同性，强调法治建设是国家、政府与社会三方力量共同推进的系统工程。十八届三中全会提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目标。言下之意，法治国家建设，不仅需要通过大力推进法治政府建设、保证行政机关依法行政来实现，而且要以法治社会建设、在全社会培育法律意识和提升法律信仰作为依托和支撑。只有让法治成为一种全民信仰，民众才能认同法治的实践力量，法治社会才能得以建成，法治国家才能得以实现。
　　从“依法行政”“依法治国”“依法执政”到三者的共同推进
　　1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“各级政府都要依法行政、依法办事”，这是第一次以党的文件形式规定“依法行政”原则。1997年，十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略，这是第一次提出“依法治国”的要求。2004年，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，这是第一次提出党要“依法执政”的任务。十八届三中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的目标。就三者关系而言，依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，也是依法行政和依法执政的目标指向。党依法执政是实现依法治国的前提，政府依法行政是依法治国的关键所在。
　　在全面落实依法治国方略、推进法治中国建设的过程中，首要前提在于加快转变与完善党的执政方式。在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平同志重申依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持依法治国，必然要求党加快转变领导方式与执政方式，实现依法执政。在中央政法工作会议上，习近平同志再次强调，必须在改善党对政法工作领导方式的基础上、不断提高党依法执政的能力和水平。党必须充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须善于运用法治思维和法治方式领导立法、保证执法、维护司法和带头守法。

　　从“治民”到重在“治官”的法治建设方位转变
　　当前，推进法治中国建设的重点任务就是要破除官员群体中根深蒂固的“法是管老百姓的官法王法”“法就是驭民之具”“刑不上大夫”的人治观念，努力消除他们“有权就有一切”“当官就是人上人”“权大于法”的“法外特权”思想。十八大以来，提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力已成为社会各界共识。习近平同志要求各级党员领导干部带头厉行法治，树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念，始终对宪法法律存敬畏之心，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，坚决反对任何超越宪法和法律的特权，自觉运用法治思维和法治方式做好经济发展和社会矛盾化解等各项工作。这其实就是对法治重在“治官”的现代法治理念的生动诠释。十八大以来，席卷党政军的雷厉风行、暴风骤雨般的“强力”反腐，也充分体现了中央高层依法治官、以猛药去疴、刮骨疗毒的强大决心。
　　综上所言，从“依法治国”迈向“法治中国”，意味着作为社会主义事业的重要组成部分，法治建设已被提升到党和国家事业全局的高度，将渗透到从科学立法到严格执法、公正司法、全民守法的各个环节，将全方位覆盖国家、政府与社会生活的各个层面，将更加注重人民在法治建设中的主导地位，将对党依法执政的能力和水平提出更高的要求。这也意味着，法治作为国家治理基本手段与根本保障的地位更加稳固，法治建设在全面深化改革的宏大战略布局中将占据更为重要的位置，法治思维与法治方式在推进国家治理现代化进程中的作用也将更加引人注目。