党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。伴随我国环境管理制度改革与节能减排制度建设的战略性推进，把大家最为关心的环境污染有效治理问题如何全面纳入市场轨道，备受各界关注。国务院办公厅8月份印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，旨在借鉴国际经验，总结我们自己的实践探索，全面深化改革，发挥市场高效配置资源的作用，促进主要污染物排放总量持续有效减少，加快环境污染治理步伐。该指导意见的出台，意味着我国排污权有偿使用和交易试点在地方探索的基础上走向更加规范的运作状态，将对全面推进环境污染治理发挥探路与积累更多经验的重要作用。
深刻理解其科学内涵
排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。排污权有偿使用，是指在满足主要污染物排放总量控制要求前提下，排污单位通过向县级及以上环境保护部门缴纳排污权有偿使用费取得排污权的行为。而排污权交易是指在满足环境质量和主要污染物排放总量控制要求的前提下，排污单位通过排污权交易平台依法公开出让或受让排污权的行为。
由于产业发展本身的问题，部分企业在创造大量物质财富的同时，产生了各种污染物。这些污染物达到一定数量之后，就对社会公众产生了影响正常生活甚至破坏健康的问题。如何科学地治理环境污染，并通过市场配置资源的手段，高效地改善环境质量，理论界已经进行了大量卓有成效的探索与研究。1912年，英国学者庇古（Pigou）提出，可以采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题，这种税就称为庇古税或者排污收费。1960年，著名经济学家科斯（Coase）提出，只要市场交易成本为零，无论初始产权如何配置，市场交易总可以将资源配置达到最优。因此，环境污染问题可以“通过产权的清晰界定获得资源配置的效率”。科斯认为，市场失灵是由产权界定不明确导致的，只要明确界定所有权，市场主体或经济行为主体就可以有效解决外部性问题，即通过产权的明晰与界定可以将外部成本内部化。1966年，托马斯·克罗克(Thomas·Crocker)将这个理论应用于对空气污染控制的研究，获得成效。1968年，约翰·戴尔斯(JohnDales)将科斯定理应用于水污染的研究。这些研究明确了“污染权”的概念，奠定了排污权交易的理论基础。1972年，蒙哥马利（Montgomery）从理论上证明了基于市场的排污权交易系统明显优于传统的环境治理政策。他认为，排污权交易系统的优点是污染治理量可根据治理成本进行变动，这样可以使总的协调成本最低。因此，如果用排污权交易系统代替传统的排污收费体系，就可以节约大量的成本。美国是最早实践排污权交易的国家，从早期先将排污权交易应用于大气污染和水污染管理，到后来的酸雨治理计划，都获得了显著的经济社会环境效益。欧洲的碳排放交易也比较成功。
我国从20世纪80年代就开始进行排污权有偿使用与交易试点的探索，2007年进入试点探索深化期，国家环保部与财政部先后批复了浙江、江苏、天津、河北、内蒙古等11个地区排污权有偿使用与交易试点。经过7年来的试点，这些地区取得了积极成效，为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了宝贵的实践经验与初步的理论基础。特别是在排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、实施时限、初始分配方式、有偿取得和出让方式、规范交易行为与政策实施范围，以及交易管理和实施保障方面，基本上有了比较一致的认识，为进一步全面推进试点工作奠定了良好的理论基础。
系统把握政策要点
国务院指导意见的政策要点是两个方面：第一，建立排污权有偿使用制度；第二，加快推进排污权交易。到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。
如何建立排污权有偿使用制度呢？首先，要严格落实污染物总量控制制度。只有污染物总量得到有效控制，我们的环境质量才能够得到逐步改善。所以，试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，落实到具体的企业。其次，要合理核定排污权。试点地区应于2015年底前根据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、产业布局和污染物排放现状等全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每5年核定一次。排污权以排污许可证形式予以确认。第三，实行排污权有偿取得。排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利。第四，规范排污权出让方式。试点地区可以采取定额出让、公开拍卖方式出让排污权。第五，加强排污权出让收入管理。排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。排污权出让收入统筹用于污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。
在推进排污权交易方面，指导意见规定：第一，规范交易行为。排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。交易价格由交易双方自行确定。第二，控制交易范围。排污权交易原则上在各试点省份内进行。涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。第三，激活交易市场。试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权”参加市场交易。积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。第四，加强交易管理。排污权交易由地方环境保护部门负责。跨省级行政区域的排污权交易试点，由环境保护部、财政部和发展改革委负责组织。
积极推动试点工作
我省是新一轮全国排污权有偿使用和交易改革创新的十个试点省之一。今年10月1日，将按照省政府制定的办法进行试点。也就是说，在满足国家或地方排放标准前提下，我省排污企业使用向环境排放污染物的权利将由过去的“无偿”变为“有偿”，将开始大胆探索通过市场的方法配置环境资源，促进全省环境保护工作进入一个新的发展阶段。
第一，充分认识排污权有偿使用和交易试点的重要意义。当今社会，绿色发展是全体民众的共同期盼。开展排污权有偿使用和交易，目的是推动企业减少环境资源的占取，市场化地解决环境容量资源长期无价和低价使用问题。通过排污权有偿使用和交易制度，可以使排污企业为了自身的经济利益提高治污的积极性，全社会的污染治理从过去政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，有利于削减政府和企业节能减排压力，提高环境资源的配置效率，降低污染治理成本，促进环境质量改善，最终造福于广大老百姓。
第二，加强组织领导。在省委省政府领导下，相关部门密切合作，共同推动试点工作健康运行。要按照省政府出台的《河南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》规定重点对化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项主要污染物实行排污权有偿使用和交易，并进一步制定具体可行的配套政策，建立工作协调和利益激励机制，加强执行力建设，积极稳妥推进试点工作有序开展。
第三，严格社会监督。排污单位应当按照规定准确计量污染物排放量，主动向当地环境保护部门报告。重点排污单位应安装污染源自动监测装置，与当地环境保护部门联网，确保检测装置稳定运行、检测数据真实可靠。管理部门和全社会要强化对排污单位的监督监测，保障执法监管力度，对于超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理。
第四，加强舆论宣传与引导。按照省委省政府的战略部署，通过市场配置环境资源的方法，加快环境污染治理进程，是涉及广大老百姓切身利益的大事，需要全社会的充分理解与积极支持，特别是需要相关企业的积极配合与实质性参与。为此，各种媒体要勇于承担社会责任，积极宣传排污权有偿使用和交易的基本知识和政策法规，以利在全社会形成科学有效有序治理环境污染的浓厚氛围，共同推动这项真正造福于全社会的伟大工程。⑥5
(作者系河南省科学院副院长）
